第 1 章 引言
1.1 选题背景和意义
随着 2010 年 12 月 13 日，山西省被正式批复设立“山西省国家资源型经济综合配套改革试验区”，山西省的经济社会建设已经逐渐进入快速发展阶段。市政工程、交通、教育、高科技产业、保障性住房、农业、林业、水利、生态等基础设施的建设和一些公益性项目的建设都需要投入大量资金，仅依靠政府财政资金远远无法满足建设资金的需求，为此各级政府机构纷纷通过举债来弥补这一庞大的资金缺口。截止 2013 年 6 月底，全省债务共 4178.5 亿元，其中各级政府机构及国有企事业单位负有偿还责任的直接债务为 1521.06 亿元；或有负债中，负有担保责任的债务与可能需要未来承担一定救助责任的债务分别达 2333.71 亿元、323.73亿元。在债务资金使用中，政府负有偿还责任的债务大部分被用于市政建设、交通运输设施建设、教科文卫、保障性住房、生态建设和环境保护，它们各自占债务比例分别为 35.52%、18.08 %、16.19 %、8.78%和 4.17 %。在如此巨额的债务下，隐藏着的是巨大的风险，同时由于债务的偿还来源有不确定性和债务担保本身一定程度的无效性，对山西的经济发展和金融稳定将会造成无法预见的风险。从山西省政府债务审计结果公告中，可以看出在山西的债务中有显性的负有偿还责任的债务，也有负有担保责任的隐性债务和可能承担一定救助责任的隐性债务，并且后两者的合计远远超过显性债务。在全国的这种大环境下，国务院及我国的预算法及担保法对此作了一些详细的规定，如国家机关不得作为保证人、地方政府不得发行债券（但另有规定除外）、对制止违规担保的管理措施等等。但是事实上，地方各级政府的债务是客观存在的，很多地方政府可能并没有发行过债券，或是在法律法规的规定范围内提供了担保，但为了筹集建设用资金，发展当地的经济，有很多地方政府便通过各种方式变相融资，以期可以不受国家相关法规的限制，这样便产生了大量的隐性债务。
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1.2 研究内容和方法
1.2.1 研究内容
本文以山西省资源型经济转型中政府投融资情况作为切入点，对其进行了详细地分析，提出审计的必要性。通过对相关文献的查阅与整理，首先论述了投融资和投融资审计的相关理论，然后针对截止 2013 年 6 月底山西省的债务情况进行说明，并提炼出其存在的问题，进而提出必须发挥审计的监督作用，来约束和制约投资和融资过程；其次在现有投融资审计研究的基础上对山西地方政府投融资审计现状进行评价，提出引入治理导向审计模式；最后结合投融资审计的实际情况，总结出治理导向审计模式的体系框架、规范实施流程和针对一些问题的具体建议。
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第 2 章 国内外文献综述
2.1 国外现有研究成果
斯蒂格利茨(1988)从政府债务资金用途、资本市场要素和开放经济背景等角度出发对政府债务风险进行了深入的分析，并且得出了政府举债是经济运行的常态，在一定的条件下有利于经济发展，但国家需要加强政府债务管理。蒙廷诺拉、钱颖-和温加斯特(1995)提出，在财政联邦制下，地方政府不能自由发行货币，和享受无限制贷款，但是却具备一定的财政自主权，即地方政府面临着“预算硬约束”。但是，在实践中地方政府采用的却是程度不同的“预算软约束”。“预算软约束”是指在公共财政领域内身为出资人的公众无法有效控制财政资源的流动和使用，而政府作为公共受托资源的代理人却实际上独自把持着财政资源的支配权。在此情形下，政府官员几乎完全根据自己的个人偏好来决定如何使用属于公众的资源。同样在财政联邦制模式下，当地方政府债务陷入困境时，中央政府就不得不提供相应的帮助，同时在中央政府对地方政府的考核激励制度下，地方政府就会通过过度融资发展当地经济，并最终期望中央政府来偿还全部或部分债务。因此，地方政府通常具有较强的投融资冲动。莱米 普鲁霍梅(2001)认为，城市的基础设施建设主体和融资都应从项目的角度对其区分，对城市基础设施建设的融资从可收费项目和不可收费项目进行分类，其中可收费项目的投资者可以是公用事业单位或政府，资金来源渠道有单位留存收益、银行借款、发行公债、股东投入和税收；不收费项目的投资者为政府，融资渠道要比可收费项目的少，主要有税收、银行借款和发行公债。Mats Anderson 等(2003)认为，城市基础设施建设可以扩大其借贷融资渠道融资渠道，如发行市政债券、短期融资券等，不仅仅是税收、银行贷款等传统渠道。以上的相关研究为我国的政府投融资研究提供了理论基础。
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2.2 国内现有研究成果
国家计委宏观经济研究院课题组（2000）提出，在城市公共基础设施建设中，传统的债务依赖型融资模式已不适应不断扩大的融资需求，它使得政府的债务规模不断扩大，并且加重了商业银行的金融系统风险，其不利于城市公共基础设施的健康有序发展。秦虹（2003）指出，在地方城市的市政公用设施建设中，政府自有资金与国内外金融机构的贷款资金占投资总额比重达到 80%，并且资金的使用效率低下和市政公用设施建设的投资主体依然以政府为主导，此种情形并不利于建设现代投融资机制体制。杨军（2003）指出，政府应转换传统投融资体制，积极引导民间资本进入我国基础设施建设领域，以此来解决我国基础设施建设落后和较大的资金缺口问题。刘家义（2012）指出，国家审计作为国家治理的重要组成部分，始终通过依法用权利制约权力，发挥揭示、抵御和预防等“免疫”功能，在维护民主法治，保障国家安全，推动落实责任、透明、法制、廉洁、公平和正义等原则和理念，改善国家治理，进而实现国家的可持续发展等方面发挥着积极的作用2。周中胜（2009）认为，在公共治理理论的影响下，政府职能在不断地发生着变化，随之国家审计所处的政治、经济、法律等外部环境也发生了显著的变化，在未来的发展中，国家审计将会建设更加合理的组织架构和更加透明、规范的国家审计报告，即致力于提供公共审计服务，使国家审计充分发挥公共治理职能。张文婧（2011）从公共治理的角度论述了我国的政府审计结果公告制度，认为治理理论推动了政府审计的改革，为建设服务型政府审计提供了理论基础。秦荣生(2004)认为，作为对政府公共受托责任进行评价的政府审计，目前在我国存在着审计管理体制落后、审计对象过泛、缺乏权威性等问题，并进一步提出应缩小政府审计范围、优化政府审计环境、强化政府审计独立性等改革措施。
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第 3 章 投融资审计基本概念与理论.....9
3.1 投融资基本概念.......9
3.2 投融资审计基本理论.........13
3.3 小结........20
第 4 章 山西资源型经济转型中政府投融资审计.......21
4.1 山西资源型经济转型中政府投融资现状.......21
4.2 山西资源型经济转型中政府投融资存在的问题.......23
4.3 山西资源型经济转型中政府投融资审计的必要性.........29
4.4 小结.......31
第 5 章 山西资源型经济转型中政府投融资审计存在的问题.....33
5.1 现有审计模式不当，不适用于转型中政府投融资的目的.........33
5.2难以满足评判转型中投融资对象的需求.....33
5.3忽视了转型中多元化投资的社会监督.......34
5.4缺失了转型中新型业务的审计.......34
5.5不能完全胜任新形势的需求.......35
5.6 小结.......36
第 6 章 完善山西资源型经济转型中政府投融资审计的对策及建议
6.1 引入与实施治理导向审计模式
在第三章的理论分析中，本文介绍了治理导向审计作为受托经济责任下存在的新型审计模式，其审计关注的受托经济责任的范围涵盖了整个治理系统内的所有委托代理关系。政府的投融资行为是执行委托代理关系（即政府治理）的主要内容，对投融资的审计可以从整体系统的角度出发，站在对政府治理的高度看政府投融资审计，可以更全面地对投融资行为进行有效的审计，更完善审计对政府受托代理行为（包括政府投融资行为）的监督作用。李金华于 2005 年 9 月在中央财经大学举办的“中国财经法律论坛”上讲到：“一个公司需要治理，一个国家也需要治理。公司治理的软弱，一定给投资者造成损失；国家治理的失效，就会产生腐败和混乱，就无法让所有的投资者都得到收益的机会。”公司治理和政府治理在治理理念和治理手段等方面具有很大的相似性，因而主张将公司的治理哲学、治理原则、治理模式和治理方法运用于国家治理，其治理的核心特征是对政府绩效与责任的高度关注。早在 1996 年国外的研究文献中就提出了“治理导向审计”的概念，试图以治理理念来构建一个能有效减少私营或公共部门的治理问题的审计框架，因此以实现治理为目标导向的系统审计应当为治理而产生，审计在公共治理中应当起到协同治理的作用，审计程序应当以治理分析评价为基础。#p#分页标题#e#
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结论
目前对地方政府投融资审计的研究主要集中在对地方政府投融资平台的审计。本文以山西省资源型经济转型中政府投融资存在的问题和政府投融资审计存在的不足之处为切入点，通过对政府投融资的审计中引入治理导向审计模式，旨在以政府治理为导向，完善投融资审计规范体系建设和规范投融资审计流程，来帮助增强政府投融资审计的监督力度。本文的贡献主要有以下两点：一是针对山西资源型经济转型中政府投融资存在的问题，分析了对其进行审计的必要性；二是通过分析山西经济转型中政府投融资审计中存在的问题，提出引入治理导向审计模式，以期更全面地对政府的投融资行为进行审计。
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参考文献(略)
