第一章 绪论
第一节 研究背景
审计产生于受托经济责任关系，它作为一项具有独立性的经济监督活动，总是与查明、考核和评价经济责任相关。在审计发展的漫长历史中，虽然审计工作的形式和内容经过发展，在各个时期的工作重点会有所不同，但是，通过审计考核与评价有关人员经济责任的履行情况，却始终没变。中外审计的历史，表明了任何形式的审计最终都要界定经营者的经济责任，任何时期的审计都要把考核与评价责任人的经济责任作为审计的主要目的和重要内容。审计的考核、检查主体行为、追究相关管理人责任的功能，与审计产生的基础与目的是分不开的。尽管“经济责任审计”这一概念并未出现在中外审计史上，但从审计的产生和发展来看，都离不开对经济责任的审查。李金华审计长认为，“让稀缺的审计资源发挥作用的最后途径，就是要找到推动民主与法制建设的着力点，这个着力点就是责任。”因此，审计和经济责任有着密切的关系。
审计不管在何种体制下，从一开始就有着分清责任和追究责任的内涵，只是由于社会制度和委托者要求的不同，其侧重点有所区分。同样，问责制也是经济责任审计工作的内在要求，主要目的是规范国家公共资源范围内的个人责任追究行为。我国现行的审计制度将审计机关定位在“公共财产的守护人”的低层次上。尽管绩效审计评价了资源的增值以及有效使用问题，但忽略了物化、价值化的评价对象背后所隐藏的“人”的问题。经济责任审计，是单独针对人的一部分审计职能。公共资金的违规、低效使用是一种人为的结果，如果不解决责任人的问题，审计发现的违规事项会越来越多。从经济责任审计组织上看，如果没有专门的机构和人员对责任人进行问责，审计结果的运用价值难以提高。经济责任审计结果怎么用以及结果公布之后有没有相应的问责制度来保证它的权威性，使得经济责任审计的成果不至于流于形式的境地？被查出有问题的单位是否有屡审屡犯的现象？经济责任审计问责制实施的效果如何？归根到底，经济责任审计不应只是局限于对传统财务收支审计过程的检查阶段，要建立起问责审计，重要的不是发现问题，而是发现问题之后怎么解决问题，以及防止问题的再度发生。我国权力制约机制和监督体系尚不完善，许多职权在使用过程中不可避免地存在权力寻租的现象，从而导致职权滥用行为。审计机关作为专门的监督机构，应当发挥其在权力制约监督中的作用，特别是开展经济责任审计。
目前理论界对经济责任审计的理论分析比较深入，主要针对经济责任审计的理论定位、产生基础、评价体系、风险管理和业务工作完善等方面的研究，很少有学者对经济责任审计的责任人进行问责方面的研究，对经济责任审计问责的内涵及问责的内容、主体、客体的认识还没有达成一致。这与我国建立相互制约和相互协调的政府权力结构和运行机制，优化人员配置，提高执行力度的目标发展不一致。因此，有效利用经济责任审计结果，健全经济责任审计问责制，从经济事件中看到人，抓住审计的根本，转变审计对事不对人的传统观念。完善问责制在经济责任审计中的运用，强化政府责任人的民主意识，以保证现有公共产品的分配效率和质量。
第二节 研究意义
依据我国《宪法》的规定，第五条：“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”；第十五条规定：“国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序”；第二十七条规定：“一切国家机关和国家机关工作人员必须接受人民的监督”；第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利，对于任何国家机关和工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”；“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理”1。 《审计法》第四十九条规定，被审计单位的财政收支、财务收支违反法律、行政法规，由审计机关责令改正；构成犯罪的，依法追究刑事责任。由此可见，建立并完善审计问责制是我国立法的要求，具有客观的法律基础。《利马宣言》指出：审计本身不是目的，而是控制系统不可分割的组成部分。这种控制系统的目的是要及早地揭露背离公众标准、违反原则和法令制度及违背资源管理的效率性、效果性和经济性原则的现象，以便在各种情况下尽可能及时采取纠正措施，使当事人承担责任、赔偿经济损失或采取措施防止重蹈覆辙，至少使其难于复犯。可见，审计应该发挥其控制功能，落实应有的受托经济责任。
2009 年 9 月 18 日中国共产党第十七届中央委员会第四次全体会议通过《中共中央关于加强党建若干重大问题的决定公布》中指出，以加强领导干部特别是主要领导干部监督为重点，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，推进权力运行程序化和公开透明。完善党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计，加强对财政资金和重大投资项目审计。坚持用制度管权、管事、管人，深化重要领域和关键环节改革，最大限度减少体制障碍和制度漏洞，完善防治腐败体制机制，提高反腐倡廉制度化、法制化水平2。2009 年 7 月 12 日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》的通知，对党政领导干部的问责的情形、方式、适用以及实行问责的程序进行了规定3。这既表明我国对政府责任和党政领导干部问责的高度重视，也表明中国的政府问责制将逐渐走向制度化的道路。
第二章 问责实现基础：审计问责制的理论结构分析
审计问责制度是国家治理的一项具体制度。而这项制度不是由审计机关自行设计的，是一系列关联的政府部门的政治制度安排的一部分，它是公民意识的集中体现。本章节对审计问责制的理论结构进行描述，对审计问责制的主体、对象、范围、问责程序以及原则进行了分析。
第一节 经济责任审计问责的主体剖析
经济责任审计问责主体是经济责任审计问责行为的实施者。党政领导干部和企业领导人一旦发生违法或不当行为，首先需要明确的是由谁来认定和追究其法律责任。只有明确了问责的主体，才能使问责活动得以进行，从而实现问责的目的。目前，根据对问责制的不同认识，在问责主体这个问题上主要有两种观点。一是“同体问责”，即问责的主体仅限于上级机关和有关领导，是来自系统内部的问责。韩剑琴（2004）提出：“行政问责是一种内部监督机制，主要是由政府有关部门进行调查核实，并由政府进行责任追究。尽管在监督的渠道上可能是由公民、法人或者其他组织检举，甚至新闻媒体的曝光也可能成为问责的依据之一，但总体而言，行政问责制是行政系统内部的问责，是一种内部监督的机制，亦可称之为‘同体问责’23。”
第三章 审计问责制与经济责任审计........... 32-39
第一节 审计问责制经历的阶段.......... 32-33
第二节 经济责任审计的发展.......... 33-34
第三节 审计问责制存在的问题.......... 34-39
第四章 我国经济责任审计问责制的实施情.......... 39-48
第一节 审计经济责任人统计分析 ..........39-40
第二节 经济责任审计查出的主要问题统..........40-44
一、样本数据按违规问题类型统计分析.......... 41-42
二、样本数据按责任类型统计分析.......... 42-43
三、样本数据按被审计对象统计分析.......... 43-44
第三节 经济责任审计结果问责的统计情况.......... 44-48
第五章 经济责任审计问责制的相关改进措施.......... 48-56
第一节 立法先行，完善经济责任问责制.......... 48-49
一、问责的法律法规建设.......... 48
二、问责的道德文化建设.......... 48-49
第二节 经济责任审计问责制的工作机制.......... 49-50
一、加强经济责任审计问责部门协调..........49
二、建立经济责任审计问责链 ..........49-50
三、健全经济审计问责成果转化..........50
第三节 经济责任审计问责制的审计质量.......... 50-53
第四节 经济责任审计问责制的环境 ..........53-54
第五节 绩效问责，经济责任审计问..........54-56
结论
我国审计工作的发展历程，就是一个不断地探索创新的过程。党的十七届四中全会指出，要完善党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计。按照这一要求，今后重点要加强经济责任审计的规范化建设，进一步建立健全计划、评价、结果运用、问责和整改等制度。认真履行审计监督职责，严肃查处重大违法违规问题和经济犯罪案件，更加注重从体制、机制、制度层面反映、分析和揭示问题。以国家的政治制度作为重要决定因素的国家审计问责制，包含了复杂的权力和利益的博弈，所以对于审计问责制的有关制度方面的改革，是一个很大的难题。本文对我国的审计问责制的基础理论结构方面做了初步的介绍，对于这一方面还有许多其他的视角可以挖掘。本文重点从经济责任审计的实施情况进行统计分析，并对存在的问题提出相应的措施。
审计问责制中的研究是一个比较新的课题，国际上对该论题的研究也很少，没有太多的可借鉴性，国内目前对经济责任审计和行政问责制的研究比较丰富，但从经济责任审计的角度去分析审计问责制的研究比较少。随着我国济责任审计工作范围的不断加大，在现有研究成果的基础上，进一步总结经验、理论与实践结合，以理论创新进一步推进实践创新，推进我国审计问责制的进一步发展。同时，希望国家有关政策制度的尽快完善，为审计问责制的发展奠定基础。
参考文献
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