会计集中核算制度的实践与理论探讨
[摘要]会计集中核算制度是会计委派制实践中最为主要的一种模式,其实施是我国会计人员管理体制的重大改革与创新。但在具体运作过程中,这种制度面临着政策指导不到位和核算单位的担心和阻力等问题,理性、务实地直面存在问题,今后应通过加强对会计核算中心的监督等方式对其进行完善与创新。
[关键词]会计集中核算制,会计委派制;核算中心
会计集中核算作为会计委派制改革实践中最为普遍和最为主要的一种模式,已经形成了具有自己特点的一种制度。而这种制度能否最终得到会计管理现实和会计理论及会计法律法规的认可,仍有待于实践的进一步检验。会计集中核算制模式是对省、地、县、乡各级行政事业单位,在保持单位资金使用权和财务自主权不变的前提下,以提高管理效益为目的,对所属行政事业单位财务实行“集中管理、分户核算”的形式,取消单位银行账户,同级财政统管会计人员、资金结算和核算工作,融会计服务和监督管理为一体。其具体有财务会计核算中心和零户统管两种形式。省、地、县级一般采取财务会计核算中心制。如2000年7月3日,全国首家省级机关会计核算中心在陕西省正式挂牌成立。在此之前,湖北省荆州市沙市区成立了全国首家县级会计核算中心;浙江省金华市成立了全国首家地级会计核算中心。乡镇一级采取零户统管形式。
一、基本特点
该模式运作的特点可概括为“一取消、两直达、三集中、四设立、五建制”。“一取消”,即取消单位所有的银行账户,在财政设立一专户,各单位被撤销账户的存款余额全部转入财政专户。“两直达”,一是收入直达,即单位所取得的各项收入直达财政专户,上级主管部门拨款和外单位划入资金由银行自动注入财政专户,单位向上解款由财政专户划转到上级;二是支出直达,各单位各项财务支出从财政专户以现金或转账的形式直达用款单位,不再经过各单位中转。“三集中”,一是集中办理资金结算,单位不再设会计,其现金收支、转账结算业务集中到财政部门办理;二是集中会计核算,单位不再设立会计人员,不再进行会计核算;三是集中会计档案,各单位会计档案全部集中到财政统一保管。“四设立”,一是设立“总会计”负责综合指标分配、调整预算、审批监督;二是设立“资金会计”,在单位存款余额内办理资金转账汇总、支配现金等结算业务;三是设立“统管会计”,负责办理单位会计核算业务,每月定期向政府、单位编制报表、对账;四是设立“单位出纳”,负责单位内部收支。“五建制”,一是建立综合财政预算管理制度;二是建立收支审批制度;三是建立会计凭证审核制度;四是建立现金制度;五是建立票据管理制度。二、现实意义实践证明,实施会计集中核算制度,是会计委派制效果较显著的一种模式,是一项符合行政事业单位会计管理实际状况的改革,亦是会计管理体制感性实践的制度创新和理性选择。
1.有利于加强财政监督。
以《会计法》为指导,以会计核算中心为载体,购建统一的会计集中核算体系,加强财政监督,强化财政收支管理,降低行政成本。加强了会计人员的日常监督,基本做到了事前控制、事中监督,堵住了管理不到位形成的漏洞;在一定程度上控制了一些单位使用财政资金的随意性,年度部门预算和财务会计制度得到全面执行,各委派单位遵守财经纪律意识明显增强。
2.有利于提高财政资金使用效益。
实施会计集中核算后,对单位的账户进行统一集中管理,不但便于财政部门全面掌握单位资金情况,且聚积了一大批资金,为国库集中收付奠定了基础。同时,资金的聚集有利于增强政府对财政资金的宏观调控能力,资金能及时在各用款单位之间调剂,提高了财政资金的使用效率。
3.规范了会计核算,提高了会计信息质量。
实施会计集中核算后,将会计人员的人事权、考核权等从用人单位分离出来,解除了会计人员的后顾之忧,使会计人员敢于对会计资料的真实性、合法性进行监督,有利于解决会计信息失真、会计秩序混乱问题。同时,实行会计集中核算,解决了一些单位会计基础工作薄弱、账户设置混乱、银行乱开户等问题。规范了会计核算,提高了会计信息。
4.有利于从源头上预防和遏制腐败。
过去,一些单位为了部门利益,向企业和社会乱收费、乱摊派,少数部门不顾财政纪律采取移花接木等手段,将政府基金和专项资金演化为自己的“小金库”,甚至中饱私囊。财务会计监督此时形同虚设。实施会计集中核算后,会计核算和监督过程由过去的“暗箱操作”变为现在的“阳光作业”。每笔资金的进出都要经过会计核算中心严格审核把关,一些超标准、不合理的开支受到拒付,收支项目和开支程序得到规范。由于取消了各单位原来擅自设立的银行账户,根除了个别单位设立账外账和小金库的温床,治理了可能产生腐败的基本条件,实现了从单位单纯的会计核算型向集中核算的行政执法核算监督管理型的转变。
三、存在的主要问题
会计集中核算在具体运作过程中,由于涉及多方利益,这项改革也面临一些问题和阻力,具体如下:
1.政策指导不到位。
主要表现为在会计集中核算管理体制、会计监督机制、集中核算机构名称、职能、编制及内部运转程序等方面,国家还没有统一的规定。国家应在认真搞好调查研究和总结经验基础上,制定相关政策,加强政策指导。
2.核算单位的担心和阻力。
(1)担心单位资金被财政部门用于平衡预算,对资金能否得到全额使用存在许多疑虑。
(2)担心集中核算是否意味着单位的资金管理权削弱和被取消。
(3)担心是否会影响正常业务的开展。因为实现集中核算后,各预算单位将取消所有银行账户,每笔业务都通过核算中心办理,单位在收支上不方便。
(4)担心核算中心服务质量不到位,运作程序不规范,出现差错影响工作。
(5)担心核算中心作为事业单位,实际上是财政职能的“分割”与“外移”,一定程度上取代了预算单位的责任和义务。是否会因此而改变各单位预算主体和会计主体地位,如出现会计违纪行为谁承担相应责任。
(6)会计档案的管理与利用问题。预算单位会计档案在核算中心的大量集中存放,除是否会带来许多管理问题外,也不利于审计、纪检部门检查。
四、探讨和思考
1.实施会计集中核算,是否取代了单位预算主体和会计主体地位。笔者认为,这个问题应该从全方位角度进行整体分析:
(1)预算主体并没有改变。由于预算资金是财政部门安排给预算单位的,而不是核定给核算中心的,所以各预算单位仍然根据部门预算的要求来编制单位预算、支配资金,预算主体并没改变,预算单位仍然是完全的法人主体。预算单位大多是各级政府的所属部门和事业单位,职责是依法行政和为社会提供公共产品及服务。预算单位承担一般性民事责任,重大事件责任的最终承担者仍然是同级政府。预算单位既是单独承担民事责任的法人主体,也是政府的组成部分。实行会计集中核算,定位了代理记账和会计监督服务,即承担预算单位会计核算工作,定期向各预算单位提供会计报表和有关资料,各预算单位的财务收支活动仍然在单位负责人领导下进行,故不能说取代了单位预算主体和会计主体地位,只不过是一种加强会计管理工作的方式或手段而已。
(2)预算单位会计是本级财政总预算会计的有机组成部分。预算单位会计核算与总预算有着密切的联系,预算单位会计是总预算会计的基础,实行会计集中核算,只是由谁来组织进行预算单位会计工作而已。
(3)承担责任主体仍然是各预算单位。从目前试行会计集中核算情况来看,预算单位仍然有财务自主权、资金审批权、资金使用权,承担责任的主体仍然是各预算单位。
2.应以更务实的观点看待会计集中核算制度这一新事物。应转变观念、打破陈规陋习,冲破思维定势。党的十六大指出:创新是民族进步的灵魂,创新是民族振兴的不竭之源。时代需要通过创新去实现民族的进步和振兴。实践已证明会计集中核算制度的实施符合国情,有重大的现实意义,是一项创新。因此该项改革应向前推进,只有经过敢实践、大胆的尝试,才会出现理性思考的效果。
3.应加强对会计核算中心的监督。此项改革是财政部门自下而上摸索推进的创新模式,是财政管理改革的需要。为达到预期目的,应实行全方位、多层次的监督: (1)接受各预算单位的监督。即对服务质量、审批制度和程序等各环节要接受预算单位的监督。
(2)财政部门内部监督。
(3)审计、纪检等部门对核算中心的监督。
4.进一步处理好预算单位财务管理与核算中心的关系。核算中心只是对预算单位进行日常会计核算监督#p#分页标题#e#,预算单位财务人员原有的筹集资金、执行部门预算和财务计划、管理本单位国有资产等职能不变。客观上讲,注销预算单位银行账户、会计核算和监督职能从原单位分离出来后,特别要注意防止财务管理与会计核算、会计监督的脱节。一方面要求预算单位财务人员除做好本单位报账工作外,还要继续搞好部门预算编制,资产管理等工作。另一方面,核算中心应加强同核算单位的协调与联系,切实做到账账相符、账实相符。
5.进一步规范和明确运作程序,确保各单位的合法权益。
6.进一步明确核算中心的职能定位。通过不断扩大和深化这项改革,取得成功经验后,由国家相关部门制定统一的政策,把核算中心的职能定位以政策的形式明确下来,适当时候形成有关法规乃至法律,使会计集中核算制度走向制度化、法制化,让这项制度发挥应有的积极作用。
[参考文献]
[1]王殿龙.会计委派制理论与实务[M]•北京:新华出版社,2001•
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