1 引言
1.1 研究背景与意义
1.1.1 研究背景
近十年来，我国政府对国有土地的管控力度不断加强，围绕土地问题已经开展诸多专项治理工作，十八大后，我国各地区均积极推进有关国有土地资源的供给侧改革，耕地保护、生态治理、建设用地总量管控、国有土地资源集约利用、国有土地空间开发等国土事业的发展均提升至全新高度。与此同时，随着我国土地市场和社会经济的快速发展，部分省、市、自治区频现国土资源相关问题，较为突出的有土地历史遗留问题、各类用地征收补偿和开发利用问题、耕地保护问题、小产权房用地问题等，具体包括辽桂琼等省违规围填海、晋蒙等地违法用地严重、蒙皖豫鄂粤宁违法征收集体土地等在内一系列国土问题，其中海南省因获批国际旅游岛规划进而引发一系列严重违规填海造岛问题受到中央环保督察组点名，国土资源问题关注度持续上升。
自 1988 年我国《宪法修正案》的出台，据此对我国《土地管理法》进行修改，初步确立了我国的国有土地有偿使用制度。此后，我国的国有土地进入市场有明确法律依据，为以后部分地区先行探索国土基金制度并逐步发展奠定了基础。根据我国中央、地方政府之间分配形式变化，与国土基金紧密相关的国有土地有偿使用权收支管理大体可分为四个阶段：中央、地方共享阶段（1988 年至 1993 年）、地方独享阶段（1994 年至 1998 年）、中央通过分享新增建设有偿使用费分享土地收益阶段（1999 年 2007 年）、规范国土收支并全额纳入预算管理阶段（2007 年至今）。在中央政府开始明确有关国土资源的方针、政策背景下，我国部分发达城市先后着手国有土地使用制度改革动作，在此基础上逐步建立了国有土地基金。随着近几十年的发展，国土基金的体量逐渐庞大，为了保证资金安全、防范风险、规范管理和提高基金效用，国家审计署、地方各级审计机关开始关注国土基金运营过程，针对其中涉及的各类重点事项开展审计工作，有利于我国国有土地制度和经济体制改革的进一步推进。
国土基金迅速发展过程中频现的各类问题与我国国土资源事业的发展方向相左，长期来看将严重制约和影响“加快建设安全、绿色、高效、法治、和谐的美丽国土”国土资源工作总目标的实现。在此大环境的影响下，继续加强国土资源审计、强化国土基金审计是大势所趋，重点突出优化国土基金监督管理效率，持续关注审计发现问题的后续整改显得十分必要。2012 年，我国国土资源部和 A 省政府共同批复《SZ 市土地管理制度改革总体方案》，国家审计署于 2014 年在全国开展有关国有土地出让金的一系列审计工作，在此背景下，
3 SZ 市国土基金审计的案例介绍 .............................. 17
SZ 市政府对国土资源、国土基金的重视力度不断加大。本人在导师的指导下，以审计联络人的身份全程参与了 SZ 市 2016 年国土基金审计调查工作。
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1.2 文献综述
由于国土基金的良性发展既能满足收购和储备土地的巨大资金需求，又有利于缓解土地紧缺问题，近些年来国有土地基金管理的重要性不断加强，审计作为重要的监管手段之一，学者在这方面的研究对于提高土地资源利用效率、促进土地市场健康发展、推动社会经济持续稳定增长起到一定引导和借鉴作用。对于预算资金，国内外学者有着较为丰富的研究，尤其是预算管理工作，一直以来比较受到重视，预算资金审计是其中一项重要研究内容。另外，在国有土地使用权出让收入缴存地方国库的同时，国土基金也随之被纳入地方，按地方政府性基金预算管理，与其他预算分开核算，专款专用。由于现阶段专项资金的体量逐渐庞大，各界对其监管变得严格，有关专项资金审计的研究也受到更多重视，这是社会发展、经济增长、政府体制完善的结果之一。
1.2.1 关于预算资金审计的研究
由于国土基金的良性发展既能满足收购和储备土地的巨大资金需求，又有利于缓解土地紧缺问题，近些年来国有土地基金管理的重要性不断加强，审计作为重要的监管手段之一，学者在这方面的研究对于提高土地资源利用效率、促进土地市场健康发展、推动社会经济持续稳定增长起到一定引导和借鉴作用。对于预算资金，国内外学者有着较为丰富的研究，尤其是预算管理工作，一直以来比较受到重视，预算资金审计是其中一项重要研究内容。另外，在国有土地使用权出让收入缴存地方国库的同时，国土基金也随之被纳入地方，按地方政府性基金预算管理，与其他预算分开核算，专款专用。由于现阶段专项资金的体量逐渐庞大，各界对其监管变得严格，有关专项资金审计的研究也受到更多重视，这是社会发展、经济增长、政府体制完善的结果之一。
1.2.1 关于预算资金审计的研究
（1）关于预算资金概念的研究
公共预算是指在特定期间内，经法定程序批准的国家收支计划。就概念表述而言，预算主要包括以下两个关键点：第一，预算是一个逻辑清晰的收支计划；第二，预算规划未来收支，与已经发生收支无关。艾伯特·海德（2007）研究提出国家将预算用于管理社会、助力经济发展，同时也是开展国家调控的手段之一，在国家政治经济生活中举足轻重。爱伦·鲁宾（2001）研究认为预算的实质是对稀缺资源进行配置，意味着对潜在支出项目进行筛选并保持平衡，这是一个决策的过程
我国预算资金主要表现为预算收入、拨款、支出、存款等几大类。就收入来讲，赵兴罗（2016）研究认为人们对政府收入这个口径的理解有大有小，其中的预算收入，有部分未纳入预算的国库收入，还有一些其他公共资金。支出的角度来看，原毅茹（2014）研究认为公共预算支出指的是政府使用和分配公共预算资金的行为，它关系到财政职能的实现和公众利益的保障，随着政府所承担的职能越来越广泛，对应各类支出不断增加。Lath（2003）、Xiao（2016）研究认为，预算支出行为的主体是政府或是公共部门，在政府具有有限理性的前提下，它们承担相应的事权和职责的同时，也必然带有自身的主观利益偏见，因此，需要发挥审计在政府管理预算中独立性带来的监督作用。
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2 国土基金审计相关概述
2.1 国土基金审计的内涵
2.1.1 国土基金审计的定义
国土基金审计，是以国土基金为对象，针对国土基金涉及的收支项目各个环节、流程是否合规合法的情形，由国家审计署或地方各级审计机关接受相关政府权力机关委托，在相关法律法规指导下，开展的政府审计调查工作。早期的国土基金审计以土地出让收支及土地管理部门计提的业务费支出情况为主要调查内容，在 2000 年后逐渐开始对年度国土基金收支计划、收入征收、支出管理等进行全面审计，自 2007 年开始按照国务院及有关部门规定，对土地出让中国土基金收支的预算管理、收入支出征收管理等情况进行全面审计并进行重点延伸，至今已形成以地价款、土地使用费、增值费、土地开发基金年度使用计划等为对象开展的定期审计工作。财政部门每年向国家或地方政府权力机关报告年度国土基金收支情况，审计部门同时向国家或地方政府权力机关报告国土基金收支审计情况。
2.1.2 国土基金审计的目标
国土基金审计目标主要有三类：
首先，从资金归集和使用角度，国土基金审计是为了提高资金运作效率，加强资金归集和使用效用。在国土基金资金运作过程中存在的问题有：国土基金收入渠道是否合理、项目管理水平是否达标、国土基金良性循环和滚动式发展是否得到有效保证等。这些问题不同程度影响着资金使用效率，国土基金审计就是为了保证及时发现上述问题，有针对的提出解决办法，并通过后续跟踪整改减少相关资金管理工作中的阻碍。
其次，从财政收支角度，国土基金审计是为了规范财政收支。在我国政府加快转变经济发展方式的背景下，为确保各项经济职能顺利实现，国土基金审计发挥保障国家经济社会健康运转的功能，对各年度国土基金的真实、合法性以及效用进行审计，帮助提高政府性基金收支管理水平，促进各项财政资金收支的合规合法。
最后，从经济发展和社会稳定的角度来看，国土基金审计是为了保障国家经济发展和维持社会长久稳定。国家审计的目的不在于查出更多数量、涉及更大金额的问题，而是通过揭示问题来帮助整改，推动现有制度的完善，帮助扫除根源性问题，降低问题发生可能性。通过国土基金审计，针对现有各方面问题，提出切实可行的审计建议，发挥审计建设性作用，助力国家整体经济发展。
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2 国土基金审计相关概述
2.1 国土基金审计的内涵
2.1.1 国土基金审计的定义
国土基金审计，是以国土基金为对象，针对国土基金涉及的收支项目各个环节、流程是否合规合法的情形，由国家审计署或地方各级审计机关接受相关政府权力机关委托，在相关法律法规指导下，开展的政府审计调查工作。早期的国土基金审计以土地出让收支及土地管理部门计提的业务费支出情况为主要调查内容，在 2000 年后逐渐开始对年度国土基金收支计划、收入征收、支出管理等进行全面审计，自 2007 年开始按照国务院及有关部门规定，对土地出让中国土基金收支的预算管理、收入支出征收管理等情况进行全面审计并进行重点延伸，至今已形成以地价款、土地使用费、增值费、土地开发基金年度使用计划等为对象开展的定期审计工作。财政部门每年向国家或地方政府权力机关报告年度国土基金收支情况，审计部门同时向国家或地方政府权力机关报告国土基金收支审计情况。
2.1.2 国土基金审计的目标
国土基金审计目标主要有三类：
首先，从资金归集和使用角度，国土基金审计是为了提高资金运作效率，加强资金归集和使用效用。在国土基金资金运作过程中存在的问题有：国土基金收入渠道是否合理、项目管理水平是否达标、国土基金良性循环和滚动式发展是否得到有效保证等。这些问题不同程度影响着资金使用效率，国土基金审计就是为了保证及时发现上述问题，有针对的提出解决办法，并通过后续跟踪整改减少相关资金管理工作中的阻碍。
其次，从财政收支角度，国土基金审计是为了规范财政收支。在我国政府加快转变经济发展方式的背景下，为确保各项经济职能顺利实现，国土基金审计发挥保障国家经济社会健康运转的功能，对各年度国土基金的真实、合法性以及效用进行审计，帮助提高政府性基金收支管理水平，促进各项财政资金收支的合规合法。
最后，从经济发展和社会稳定的角度来看，国土基金审计是为了保障国家经济发展和维持社会长久稳定。国家审计的目的不在于查出更多数量、涉及更大金额的问题，而是通过揭示问题来帮助整改，推动现有制度的完善，帮助扫除根源性问题，降低问题发生可能性。通过国土基金审计，针对现有各方面问题，提出切实可行的审计建议，发挥审计建设性作用，助力国家整体经济发展。
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2.2 国土基金审计的特点
国土基金审计属于政府专项资金审计的范围，通过近几十年在各地实践过程中不断的发展变化，已经在传统专项资金审计基础上延伸出自己的特点，本文总结了国土基金审计的主要特点。
2.2.1 政策周期效应强
当前国土基金审计是每年开展的常规性审计项目，每年一季度开展前期准备工作，整体项目持续两至三个月。随着我国社会经济发展和土地市场改革的不断深入，国家审计系统按照国务院的要求，不定期在不同地区有重点的开展国有土地相关审计工作，地方审计机关一般抽调审计队伍配合国家审计署共同行动，当年不再另外开展本地例行的国土基金审计工作。例如 2007 年开展的全国范围内的土地审计时，SZ 市配合国家审计署特派办共同执行土地审计任务。另外，国家审计署在 2014 年开展的土地审计，是迄今为止审计系统组织的最大规模审计项目，围绕我国当时的国情、政策、经济发展环境展开。总体而言，国土基金审计工作的周期性明显。#p#分页标题#e#
国土基金审计属于政府专项资金审计的范围，通过近几十年在各地实践过程中不断的发展变化，已经在传统专项资金审计基础上延伸出自己的特点，本文总结了国土基金审计的主要特点。
2.2.1 政策周期效应强
当前国土基金审计是每年开展的常规性审计项目，每年一季度开展前期准备工作，整体项目持续两至三个月。随着我国社会经济发展和土地市场改革的不断深入，国家审计系统按照国务院的要求，不定期在不同地区有重点的开展国有土地相关审计工作，地方审计机关一般抽调审计队伍配合国家审计署共同行动，当年不再另外开展本地例行的国土基金审计工作。例如 2007 年开展的全国范围内的土地审计时，SZ 市配合国家审计署特派办共同执行土地审计任务。另外，国家审计署在 2014 年开展的土地审计，是迄今为止审计系统组织的最大规模审计项目，围绕我国当时的国情、政策、经济发展环境展开。总体而言，国土基金审计工作的周期性明显。#p#分页标题#e#
2.2.2 上下审计机构联动
我国目前典型的国有土地基金管理体制为国土基金收入由土地主管部门具体征收，直接缴入上级财政汇缴专户并及时转入国库，国土基金收入在扣除政策性刚性支出后，下级与上级的分成一般是按照当地经济发展程度来确定返还比例。发达地区通常不返还，欠发达地区按具体情况确定返还比例，最高可全额返还。上级财政部门收支计划中仅对上级支出作出安排，下一级返还的收入支出计划，由下级财政部门按照现行有关规定编制支出计划，报下级政府和人大批准执行。
我国目前典型的国有土地基金管理体制为国土基金收入由土地主管部门具体征收，直接缴入上级财政汇缴专户并及时转入国库，国土基金收入在扣除政策性刚性支出后，下级与上级的分成一般是按照当地经济发展程度来确定返还比例。发达地区通常不返还，欠发达地区按具体情况确定返还比例，最高可全额返还。上级财政部门收支计划中仅对上级支出作出安排，下一级返还的收入支出计划，由下级财政部门按照现行有关规定编制支出计划，报下级政府和人大批准执行。
相应，国土基金收支审计也形成统一组织方案，通过上下级审计机关联动，采用直接审计、委托审计与审计延伸相结合的组织方式，相关审计部门负责编制全年统一的审计工作方案，确定当年审计重点。同时，对国土基金收支总体计划编制及执行情况、收入征收管理情况、各级支出管理情况进行审计，对新开发地区国土基金的支出情况进行延伸审计，对审计范围内重点支出项目及内容进行延伸审计，委托下一级审计机关对各区分成的支出计划和支出管理情况进行审计，并将审计结果上报上级审计机关。
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3.1 SZ 市国土基金审计主客体介绍 .......................... 17
3.1.1 SZ 市审计局概况 .................................. 17
3.1.2 SZ 市国土基金的基本情况 ........................ 18
4 SZ 市国土基金审计存在问题的原因 ...................................... 33
4.1 SZ 市国土基金审计资源配置不充分 ....................................... 33
4.1.1 人力资源不丰富 ............................... 33
4.1.2 政治资源不足 ........................ 33
5 完善 SZ 市国土基金审计的对策 ................................... 39
5.1 加强审计人才建设 ........................ 39
5.1.1 增加审计人员数量 ............................... 39
5.1.2 提升审计队伍质量 .......................... 39
5 完善 SZ 市国土基金审计的对策
5.1 加强审计人才建设
拥有足够数量的政府审计人员是顺利实施审计工作的重要前提之一，有利于应付日益增加的审计工作量，综合能力突出的政府审计队伍有助于保证审计质量和提升审计效率。
5.1.1 增加审计人员数量
5.1 加强审计人才建设
拥有足够数量的政府审计人员是顺利实施审计工作的重要前提之一，有利于应付日益增加的审计工作量，综合能力突出的政府审计队伍有助于保证审计质量和提升审计效率。
5.1.1 增加审计人员数量
实地调研发现 SZ 市审计人员数量存在一定缺口，应予以补足，提供充足的审计人手。政府审计员属于国家公务员，在编制数量上有固定数额，为避免审计人手不足导致审计质量下降，在编制名额紧张的情况下，在入口端可尝试按需增加审计人手，例如通过公开招考渠道适当扩大雇佣人员比例，在不占用公务员编制的同时增加审计人员数量，缓解近年来政府审计“事多人少”的问题。调查发现，
2017 年 SZ 市审计局全局 178 人，全年共计完成审计（调查）项目 3663 个，人均约 21 个项目，除去行政、人事、财务等人员之外，一线业务人员全年人均参与审计项目约 30 个，平均每人每 12 天完成一个审计项目，因此审计基层队伍对扩充人手的需求十分迫切。另一方面，在出口端应重视政府审计人员流失问题。近五年来，审计项目数量逐渐增多，任务强度加重，在福利待遇未提升的同时，住房价格、物价水平、其他行业薪资待遇持续爬升，政府审计人员经济、生活、精神方面压力明显加大，主动辞职比例有明显上升。因此，应在审计人员工作条件、收入待遇、展示平台等方面加快建设脚步，缓解政府审计人员流失，保证审计人员数量稳定。
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结语
参考文献（略）
