“行政经济”和“市场经济”两种经济类别研究
摘 要:现阶段中国经济存在着“行政经济”和“市场经济”两种经济类别。代写会计论文市场(私人)经济已体现其竞争性,而行政经济仍具有计划经济的特点;在行政经济中引入绩效审计的观念,可以促进两类经济的横向比较,并将竞争机制引入行政经济中,促使行政成本的降低和社会公共服务经济效益的提高。
关键词:行政经济 市场经济 经济效益 绩效审计
《审计署2003至2007年审计工作发展规划》将效益审计列为发展重点。在发达国家和地区,绩效审计在政府审计中占相当大比重,据介绍,美国甚至达80%以上。我国审计相对滞后,至今还停留在财务审计上,审计结论仍存在着片面性,审计方式方法难以适应社会对审计的需求,为此改革审计引进新的审计品种成为当前审计工作者的新视点,深圳市审计局、广东省审计厅、上海市审计局等部门相继开展了绩效审计,取得了良好的效果。
一 绩效审计的定义及其特点
绩效审计是对社会公共机构利用和占用公共资源的经济性、效率性和效果性进行的监督过程,它的重点在于公共资金项目的实施效果和公共支出对社会经济产生的影响,在资金使用上体现公众对财政资金的透明度要求,在效果上要求行政行为合法有效。绩效审计定位于向纳税人报告“税金”的支出情况及效果。绩效审计作为一种辅助审计,与财务收支审计、经济责任审计等相结合,将能更好的发挥审计的监督作用,丰富审计职能。绩效审计的特点在监督评价行政的效益,“绩”是“政绩”,“效”是政府的“效能、效率”,是政绩与行政成本的比较。如何比较?这是一个新的课题。据有关资料,美国公务员的岗位设置是经过市场成本量化的,每一元的政府成本支出,提供多少社会服务是有标准的,至少也有区域标准。我国的行政支出,长期以来政企不分,开支面宽,量大,缺乏成本观念。目前国家尚未有成型的成本标准。所以绩效审计初期可采用与行政行为同类或者近似的市场中介机构公允成本为审计标准,行政行为的支出与市场中介机构的成本相比较,从而得出绩效的结果。绩效审计的间接作用就是将市场机制引入政府,用竞争方式评价财政支出,从而降低成本,提高效率与效能。这是一种竞争的观念,是一个横向比较的过程。绩效审计以财务收支审计和预决算审计为前提,绩效审计重点在于“绩”,只有行之有效的行政行为才能成为绩效审计中的绩。财务审计与绩效审计并用,对一个行政行为实施的监督效能更为显彰。在对行政官员的经济责任审计时,采用括财务审计和绩效考评相结合将更适宜。#p#分页标题#e#
二 绩效审计的必要性审计署已将效益审计列为今后发展之重点,为此探索研究绩效审计,是具有重要意义的。
(一)我国经济现阶段存在着“行政经济”和“市场经济”两种类别,引入绩效审计,两类经济藉以横向比较,促进提高行政效能降低行政成本我国加入了WTO后,在市场价格调节着社会90%以上的商品的同时,我们的行政经济(尤其是财政支出方面)仍是粗方型,资金浪费,支出难以控制,效率低下。究其原因是这两类经济追求的目标不同,考核其指标也不同。行政经济讲的是花钱,(私人)经济讲的是赚钱。如市政投资,政府讲的是建几座桥,修几条路,风景绿化美化。注重的是面上的政绩;而同是修路造桥,私人经济,更多的是关注其成本和路桥带来的利益。政府的绩效目前的定义仍是面上的东西,很少将行政行为量化。有关报道一般也是报道些捐款、扶贫、修桥筑路、和GDP的增长等等,而极少关注行政成本的配比,更别说政府冗员过多,效率低下,开支过大,许多行政行为的支出远远高于市场同类中介组织的标准,公共资源浪费严重,政府的投资效益不佳。虽然政府的绩效被社会议论,但目前的财务审计,难以对此有所作为。
(二)引进绩效审计,让更多人读懂审计报告,使其监督社会化现行预算执行审计,重点在于真实合法,由于未引入与市场成本量化的政绩,许多人无法真正读懂审计报告,明了财政支出的意义。因为第一,预算是一个专业的东西,用的是政府自己内部的标准,公众无法明了支出内容和开支的标准,无法从财政支出数字中判断公共部门应提供社会公共产品的水平。第二,审计在没有参照基准的情况下列举一大堆数据和问题,也很难让人明了这些问题重要性。致使审计报告服务面小,不能成为群众参与监督的工具。
(三)开展绩效审计,揭示财政投资结算环节的弊端,从体制上遏制政府投资的浪费基本建设支出是财政支出的重要组成部分,现行的工程决算审计难以遏制政府投资结算环节的弊端。我国已取消了计划价格,但在政府的投资环节中就有一个“计划价格”,这个价格就是目前政府采用的工程定额价。在买方市场的今天,这个价格与市场价格是相差很大的,是正的价格差。政府投资与私人投资的最明显区别在于工程项目的结算方式,私人投资会将项目分解,以最接近市价的成本来完成建设。比如,建一幢大厦,私人投资会将工程分解成,材料采购,土建施工,水电安装,装修……等等细项目进行,材料以市价核算,土建以人工费包工形式结算……而政府的投资更多的是一种大包形式,即以整体工程发包,按定额价报列结算,报列财政支出。在买方市场的今天,定额价和市价之间的正价差成为许多官员腐败的资金源泉。土地市场同样存在这样的价格差。但现行的以定额价为标准的工程审计,非但不能揭示这种弊端,反而因经过审计使某些工程犯罪,形式上趋于合法化。#p#分页标题#e#
(四)开展绩效审计,以市场价格为标准,考量政府各部门的支出,以促进政府事业部门收支的均衡在“收支统一核算,定额定项拨款,超支不补,结余留用”的财政体制下,目前财政部门的预算和执行其实就是财政拨款数,不包含各单位结余留用部分,财政的预算是不完全的预算,以不包含结余留用部门的预算为标准的审计也就只能审计财政拨款的资金,至于预算单位超预算用款,就无硬性指标,也就谈不上对这些部门财务支出效益性的考核了。现在各级政府部门和部分事业单位存有的大笔“结存资金”类资金,包括:各类基金、专项结余、经常性结余等,游离于预算的控制之外,现在的预算执行审计难以对该类资金的效益性做出评价。有的部门还有财政返还款,有垄断收益,资金富裕,开支阔绰,造成部门之间的不均衡,公务员收入不均,影响行政效率。这样的不均衡还在社会上造成了很大的负面影响。开展绩效审计,引入市场成本标准,可以达到政府支出的横向比较,以市场成本来促进行政成本的降低,提高行政效益,这符合市场化社会的行政要求。
三 如何开展绩效审计
(一)绩效审计目标审计目标是审计活动的既定方向和要达到的预定结果。对一级政府的绩效审计的目标,应定位于财政资金对社会的贡献情况,如促进GDP的增长,社会基础设施投资对人居环境生活的改善诸方面;对部门的绩效审计,要在财务审计的基础上以社会同类中介机构的支出为标准,横向比较政府部门的业绩,以揭示行政行为成本与市场成本比较状况,用于说明绩效水平。在业绩审计中要以部门人员素质及人员构成为重点,因为业绩优劣是与该部门的领导素质和公务员的整体水平有关的,整体素质越高,越能产生高效益。而对具体支出,如政府采购、基本建设等,支出行为将是审计的重点。
(二)绩效审计范围绩效审计应包括各项民生指标的审计和政府行为的审计两个部分,对于一级政府的审计,应涵盖反映政绩的社会的各个方面的指标,经济增长率、就业水平、医疗卫生、人均寿命、教育、文化体育、社会群体的活动等,用于说明财政支出的效果;行为审计主要用于考量部门的行为对政绩的影响,包括财政性资金(或称公共资金)分配的公平性与透明度,工程项目支出的合理合法性,用于说明财政资金拨付及支出过程的合法合理性。
(三)绩效审计方法绩效审计以真实性审计为基础,通过行为审计来判断“绩”的合理性,引入市场成本即可比较财政支出的“效”。绩效比较就是绩效审计的一个过程。在同一量化的绩效的条件下:绩效=财政支出/市场条件下同等绩的成本.行为审计是针对行政行为过程的审计,主要在于揭示行政行为的合理性,是个行为过程的审计。一个影响到财政收支的行政行为一般是,决策层动议,调查研究,提出方案,决策层研究决定,合同协议的草签、执行,形成资金流动,会计核算,财务记录。财务审计是以财务记录为载体,主要审计资金流动过程的真实合法,是一个结果审计,而绩效审计是这个过程中行为的审计,是将形成这一资金流的决策过程作为审计对象,从而判断领导决策的公平、合理及效益性。#p#分页标题#e#
(四)绩效审计标准“绩”方面的标准,一是合法情,这是前提。主要指政策决策是否得到恰当的执行,注重执行过程及方式,行政行为方面,是以行政规范程序为标准。二是合理性与透明度,公共资金的效益性首先就要求透明度;三是业绩,如事情是否办成,是否产生效果和影响力。“效”的方面,它以社会同类或近似的市场公允成本为标准,将绩量化比较得出的高低的结果。随着我国经济的飞速发展,我们的审计工作必须吸纳国际先进经验,建立一套适合我国国情的体现市场机制的行政成本标准,使之成为绩效审计标准。
(五)绩效审计案例说明该单位已通过预算执行情况的审计,基本结论是,该单位收入严格执行收支两条线,收入按预算,支出占用历年结余,会计核算真实,当年罚没款收入640万元,较上年有较大的增长,当年投资兴建一幢大楼,该项目在进行中。在此基础上开展绩效审计,分三个方面:
1.执罚行为的合法性审计从财务收支环节来看,该部门是严格执行收支两条线的,但在处罚环节我们发现违规减免问题。经抽查的1200个样本,有29%的罚单存在违规减免。按正常的罚没标准计算,每罚没入库1元,相当于违规减免了0.31元。以一年罚没入库640万元计,该单位违规减免198.4万元。违规减免造成了社会的一种不公平,为权力寻租提供了条件。从政绩来看,就执罚行为我们持有保留意见的。
2.基本建设效益审计目前,对基本建设效益审计大多着眼于投资项目建设过程节约了多少钱,讲的是量化指标。由于建设项目的单一性,量化指标难以真实反映实际的效益。在对该单位建设效益审计时,我们将审计重点放在建设项目发包环节。现在政府基建项目均按招投标法进行,很多人认为实行了招投标,审计就没有必要再插手了,其实不尽然,招投标在执行中还是有不完善的地方。招投标的基本程序分二步走,第一步是先向社会招标,众多单位投意向书,业主单位对这些意向单位进行考核,从中选择若干个单位入围;第二步是将入围单位交招投标部门,由招标管理部门组织竞标产生中标单位。审计重点应在第一环节,即业主单位如何从众多单位中选出入围者。在对该单位提供的招投标相关资料的审计中,我们发现评标五人小组对十四家入投标单位的打分分值有明显一致性,由此推定评标小组在评分时缺乏独立性。我们采取穿过审计法,即重新查阅各单位报送的预审资料,根据报送资料和评分标准,细分评分关键点,再具体对十四家报送单位的送审资料按原打分项目重新打分,按企业业绩、优质工程、现场管理、安全生产、社会信誉、企业管理、资质与项目经理等七项指标计分值,重新打分(表略)。汇总所有的项目汇总表,并据些对各单位进行重新排队。#p#分页标题#e#
结果表明,实际入围的五个单位与重新评分确定的五个单位在分值上有较大差异。实际入围的西四公司、琼市建筑公司、川一公司特区公司、建筑总公司经重新计算,分排名第9名、7名、10名、13名、2名,如无特殊情况,除建设总公司外,其它单位根本无法入围。根据这些结果,调查当事人了解打分过程,调查表明,该单位五人小组仅仅凭印象打分,并未逐项考核施工单位情况,在打分时确有领导授意的成分。由于有授意行为,因此就这一工程的财政支出绩效,我们持保留意见。经细化的打分评分标准按《投标资格预审方案》打分。财务情况按公司或分公司须以独立报表为基础.资本利润率=净利润/实收资本流动资产率=流动资产/资产总额按排队原则定分。机构设置,办公场所,按满分计。质量认证,总公司和分公司一方有资格为3分。3.该单位行政成本与社会近似业务的中介机构的成本比较经考察,我们认为某市场中介机构与该单位在管理上和职能上有相似之处,我们以取得该中介机构的财务指标为参照,对比该行政单位的行政支出,用于考核该单位的行政效益。该单位与市场行为相近的在本市有一定代表性的某中介机构的费用成本比较表。
4.结论评价
通过综合财务审计和如下的绩效考评,我们认为该单位在财务工作上,规费收入能遵守收支两条线,会计账务记录真实,经费收支类业务活动基本按预算项目完成,上缴财政的专户款有大幅增加,较历史水平有较大的提高,较去年增加了3.41倍,人员未变的情况下经费拨付和经费支出比基期增加了1.63倍,固定资产存量也比基期有明显的增加,应给予肯定。但在行政绩效上存在问题,一是不能严格执法,罚没款的征缴在定量环节有违规行为,这对社会造成了不公平,也为权力寻租创造了条件;第二,市政投资的项目在选择工程队方面有明显的倾向性,难以做到公平公开,这样的选择,难以保证市政投资的效益。第三,在与市场同类服务性中介机构的横向对比中,该单位的人员比例不协调,直接人员少,间接人员多,平均工资收入低,非工资性费用多,相关费用少,间接费用多,内部人员的工薪水平差异小,难以促进行政效率的提高,财政返款与上缴数挂钩……这些造成行政成本高于市场一般水平的5.8倍多,行政绩效不明显。
(六)绩效审计的困难
1.审计标准难确定审计结论的基础是在于选定与审计目标相适应的公允标准,通过事实与标准的比较得出审计结果。审计的难点在于难找这个标准。首先是找到审计对象的特征,分解量化该特征;再次找到与该特征相匹配的社会公允的一般标准,由此建立一个符合公允标准的成本作为参照物。这个参照物就是审计的标准。参照物要具有公允性的特点。就如,我们介绍一台高档车时,我们说这台车比奔驰车好,就比我们说这台车比“福日”车好更容易让人了解这台车的性能。这台被用作比较的奔驰车就是一个标准。在绩效审计中这个标准很难确定。#p#分页标题#e#
2.审计观念要较财务审计有较大的转变绩效审计不拘泥于财务记录。要对行政行为过程进行考核,以得到正确的政绩。这是个新的课题。我们的政府将业绩定位于:增长和发展,就业率水平的提高,注重GDP,NDP……但单纯的讲求发展,并不能真实的体现人们所满足的政府业绩,现在有新的“0增加率”的观点。该观点提出支出最小化,内部效益最大化才是真正的效益。以印度的喀拉拉邦为例,如果按照通行的GNP标准,喀拉拉邦的水平是十分低下的,是印度最穷的省份,经济增长率很低,其人均国民生产总值是美国的九十分之一,是中国香港的八十分之一,为中国内地的38.2%,但喀拉拉邦的人均寿命、男女识字率远远高于发展中国家甚至达到发达国家的水平,基础教育、医疗卫生、对劳动市场的合理而有效的管理,社会保障等基础建立,使得喀拉拉邦人民得到一个物质需要基本解决、生活环境相对安全、个人政治意愿及其在社会群体活动中的权利得到极大保障的生活环境。这又是很多高增长率社会和城市无法比拟的。所以我们的绩效审计,在关注GDP增长的同时,也要注重内在的效益性,要从社会性的角度来考量绩效性,而不是简单的指标。
3.审计人员水平素质、独立性和判断力的要求更高审计工作要有审计判断绩效。审计判断绩效是审计判断结果与一定的标准的相符程度。这里所说的标准包括效果性和效率性两个方面,一个绩效好的审计判断要同时满足审计效果和审计效率两方面的要求,既要有质量上的保证成本,又不能过高。修正后的审计判断绩效的定义是符合一般的业绩定义的精神的,是以审计判断的效果性或效率性作为指标或标准来界定审计判断绩效的。然而,在审计实践中,审计判断的效果性和效率性是比较难于确定的,从而也就导致了审计判断绩效的计量是比较困难的。
参考文献:
[1] 柏继民.任期经济责任审计[M].北京:中国审计出版社,1999.12.
[2] 审计署外事司编.国外效益审计简介[M].北京:中国时代经济出版社,2003.9
