[摘要]本文认为,当前我国金融风险的形成源于:因制度缺陷造成财政风险向金融风险转化、经济金融化带来系统性金融风险、银行对房地产业过度放贷引发金融风险、银行机构经营的潜在风险、证券市场不规范引起的资本市场风险等。作者重点探讨了企业生命周期与银行退出;对不良资产处置的效益加强审计与监管;规范公共部门信用活动,防范财政风险向金融风险的转化等几项有助于防范金融风险的具体策略。
[关键词]金融风险 财政风险 风险转移 防范策略
一、关于目前我国主要金融风险产生机理的分析
1.因制度缺陷造成财政风险向金融风险转化(1)我国财政风险的制度特征财政风险是指政府拥有的公共资源不足以履行其应承担的支出责任和义务,以致使经济、社会的稳定与发展受到损害的一种可能性。这是政府在承担和化解公共风险过程中可能出现的一种结果,并非意外。可是,当政府对自身职能定位缺乏清醒认识和对自身行为缺乏严格程序约束时,政府的某些自以为正确的政策往往也会引致超常财政风险。目前,我国财政风险仍处于发散状态,且不断向金融风险转化,则是其最突出的表现。
从世界各国的财政现状看,财政风险呈不断扩大趋势似乎成为某种必然性,或者说有着某种共性。而就我国的特殊性来说,则是与国民经济的市场化、工业化、金融化和城市化进程相关的,是这方面进程快速进行超出了制度变迁速度所导致的一种结果。此外,计划经济遗留下来的“风险大锅饭”尤存。20余年来的改革,形成了一种有效的激励机制,各个不同层次的利益主体都有了强烈的利益动机。企业、个人、各级政府及各个部门的利益日渐清晰,由此形成了一种以“逐利”为动力的竞争局面。然而,在另一方面,风险的界定却又相当模糊,乃至根本未做界定。在国有企业、国有金融机构和国家的关系上,“盈了归自己,亏了归国家”的局面并没有发生实质性的变化。就政府各部门来说,都有将权力下放在预算决策范围之外进行的各种“准财政”活动,但却不承担由此而产生的风险责任。在各届财会论文代写政府之间,一届政府可以通过大量融资来搞各类“项目”,获取由此带来的各种好处,却将风险遗留给下届政府。这里表现出所谓的“利益与风险不对称”,即政府各部门的融资、担保、债务清偿的责任往往最后全部转移到政府财政部门,本届政府面临的风险总是可以“金蝉脱壳”转移给未来的政府。这种不以风险责任界定为基础的风险转移,导致风险快速积聚和集中。[1~2]#p#分页标题#e#
(2)财政风险向金融风险的转化我国商业银行是在计划经济体制下产生和发展起来的,银行对政府的依赖,政府对银行的支配是长期的,短期内难以改变。而政府作为国有资本的直接控制者,参与市场竞争,扮演着既是运动员又是裁判员还是场外监督员的三重角色。我国国有商业银行不良资产高、企业逃废债现象严重、以及证券市场上各种虚假欺诈现象表明,道德风险的背后隐藏着严重的制度缺陷。在“财政———银行、证券———企业”
三位一体的体制下和现行金融制度框架下,银行或证券市场对国有企业只具有软约束力。即便财政赤字很大,地方政府和企业仍可以扩大投融资规模,致使财政风险不断向金融风险转化,国有商业银行就成了政府财政风险的“蓄水池”。
同时,地方财政压力的结构调整空间的有限性促使其向银行转嫁成本。在我国现行财政税收体制下,地方财政的刚性支出使其根本无法承担地方经济结构调整的成本,而只能采取不调整或转嫁成本的方式,转嫁成本的对象一般就是银行。如地方政府为维护社会稳定,保障下岗职工生活以及在制订企业改制方案时,大多以牺牲银行债权为代价等等。[3]
2.经济金融化带来系统性金融风险在经济金融化过程中,假如金融化速度过快,偏离本国经济的发展,金融资产在短期内增幅过大,金融机构急剧膨胀,金融资产中的泡沫就会变大。在金融资产迅速扩张情况下,如果金融管制放松的程度过大,金融业缺乏审慎的管理,金融审计、监督不到位等,这样的金融资产扩张就有可能成为系统性金融风险爆发的根源,并进而对经济全局产生影响。
随着2003年金融体制的重大调整,将银行监管职能从中央银行分离出来,新设了银监会,中央银行还新设立了金融稳定局,这些都显示了中国政府保持金融稳定的决心。在保持金融稳定的同时,努力防范道德风险,避免系统性风险,是整个金融工作的两个重要环节,但这两方面恰恰又是中国金融体制的薄弱环节。我国这方面的情况与世界其他国家和地区相比,既存在共性也存在差异。从共性方面看,一是,经济的高度货币化与银行主导型金融格局致使金融不稳定的预期成本极高。截止2003年末,我国GDP为11. 67万亿元,而同期广义货币余额为22. 1万亿元,货币化比率(M2/GDP)为1. 89;全部金融机构本外币各项存款余额为22万亿元,城乡居民储蓄存款余额为10. 4万亿元,一旦发生银行业系统性风险,其经济成本是可想而知的;二是,政府对金融机构的隐性金融安全网导致的道德风险倾向比较高,从全国性非银行机构市场退出到地方性信用社风险几乎都落实为公众负担;三是,金融机构法人治理结构和内控制度依然薄弱。#p#分页标题#e#
从存在差异的方面看,一是,经济与金融体制转轨导致了各类金融机构历史包袱沉重,并成为我国潜在金融风险的重要根源之一;二是,我国金融机构在农村地区的垄断性造成市场竞争下的优胜劣汰机制基本失灵;三是,社会诚信状况的不良导致道德风险从实体经济向金融部门累积,并进而转化为财政成本或中央银行基础货币沉淀。
3.银行对房地产业过度放贷引发金融风险当前,对于中国房地产是否出现泡沫,存在着很大的争议。但是有一点则是不争的事实,那就是在房地产投资的背后,必定是银行信贷的支撑,而这种支撑极易给房地产的泡沫提供温床。近年来,中国的房价经过大幅上涨后与居民消费能力提高之间的关联性已渐渐脱节。过热的投资使房地产业成为新危产业,泡沫一旦破灭将使商业银行陷入巨大的金融风险之中。同时,一些商业银行为了抢占市场份额,违反有关规定放松信贷条件,也助长了住房投资过热。对此如果丧失警惕,泡沫破灭对中国经济的打击非同小可。
央行曾于2002年在全国范围进行了声势浩大的房地产信贷大检查,检查的主要内容是2001年6月到2002年9月的房地产信贷业务办理情况。此次检查发现,有关房地产违规贷款和违规余额分别占检查总笔数和总金额的9. 8%与24. 9%。金融资产向房地产业的高度扩张和信贷管理上存在的纰漏,如不及时补堵必形成极大的隐患,酿成更大的金融风险。
4.银行机构经营的潜在风险世界许多国家和地区都曾深受银行危机的困扰,尽管我国未出现系统性支付危机,但并不能说明我国银行置身于金融危机之外。相反,我国国有商业银行、股份制商业银行、农村信用社都面临着不同程度的经营危机,有的还面临支付危机甚至倒闭。
存款和贷款均占全部金融机构60%以上的工、农、中、建四大国有独资商业银行是我国金融体系的主体,这4家国有银行的安全与稳定在很大程度上决定了我国金融体系的安全与稳定,然而,通过多年的风险积累, 4家银行面临共性的经营风险,具体表现在如下几方面: (1)不良资产率高是最突出的外部表现; (2)资本充足率低的问题仍然突出;(3)盈利水平低。
此外,目前我国的10家全国性股份制商业银行的资产质量和盈利状况呈现下降趋势,存在不同程度的经营风险,比如不良贷款比例高、盈利水平低、筹资能力弱等。而90家地方性股份制银行的风险比国有商业银行和全国性股份制商业银行更大。
5.证券市场不规范引起的资本市场风险随着我国社会主义市场经济的不断发展,证券市场在我国经济中的作用正在日益增强,截至2003年2月底,境内上市公司总数为1232家,上市公司总股本5930亿股,其中,流通股2056亿股,总市值42975亿元,其中流通市值13964亿元。现有证券公司128家,总资产约5700亿元,基金管理公司22家,发行证券投资基金71支,基金规模1212亿元。#p#分页标题#e#
上市公司通过境内外市场累计筹资12345亿元。
但是,作为体制转轨时期的新兴市场,不可否认我国证券市场发展中还存在一些亟待解决的矛盾和问题。具体表现在,其一,市场主体的规范化运行程度亟待提高。包括上市公司、证券公司和基金公司在内的市场主体还存在内部治理结构不规范的通病,违规行为时有发生;弄虚作假、过度投机、操纵股市的行为不容忽视,委托理财等集合投资方式缺乏相应的规范和监管;其二,市场的功能和结构存在制度缺陷。证券市场层次单一,缺乏多样化的筹资和分流市场需求的渠道;市场以散户为主,机构投资者发展滞后,缺乏稳定规范的资金来源和融资渠道;市场单边运作,缺乏避险工具;市场的风险防范体系不够健全,风险防范能力薄弱,证券市场监管体制和监管力度尚不适应证券市场的要求,有法不依、执法不严、违法不究的现象时有发生。
6.经济虚拟化带来的金融风险虚拟经济是与实体经济相对应的概念,是指虚拟资本的持有和交易活动。经济虚拟化在提高社会资本的配置效率、分散企业经营风险等方面可发挥作用。虚拟经济最基本的运行特征是相对于实体经济而言的,具有内在的不确定性、不稳定性、投机性和波动性。因此,尽管虚拟经济的出现和发展是实体经济运行的必然结果和客观要求,但是,如果虚拟经济的发展脱离了实体经济的发展阶段和水准,那么,虚拟经济的优势不仅不可能得到有效发挥,反而可能对实体经济产生严重危害。比较典型的情况是虚拟经济的过快发展可能导致经济的“虚假繁荣”,出现泡沫经济,股市泡沫和房地产泡沫都是泡沫的表现形式,证券化资产和金融衍生产品,更是在虚拟资本基础上的再次虚拟化。因此,经济虚拟化隐藏着极大的风险,最终会危及实体经济的可持续发展,甚至造成经济衰退。此外,虚拟经济会对实体经济需求产生剧烈震荡,成为加剧实体经济供求失衡的力量。所以,虚拟经济本身的脆弱性和动荡性对实体经济的危害作用也应引起高度警觉。
同时,对公司的委托———代理制度也需进行检讨。现代大型公司的运行早已不是传统靠股东的自利性动机来实施监督。随着公众股东数量的增长、持股比例的分散以及共同基金等投资机构的介入,公司的经营管理已主要靠委托———代理制度来执行。通过代理人的个人利益与股东利益的捆绑,使代理人在个人激励机制下谋求股东利益的最大化。
除这些之外,在我国还存在着更为严重的泡沫形式。由于体制摩擦、经营管理不善等原因,国有企业在经营过程中向银行的大量借款和向社会发行的股票和债券等虚拟资本价值得不到实现,将由此形成企业风险。如企业通过形成不良资产等形式转嫁给银行和社会以后,就将成为金融系统风险和社会风险。因此,经济虚拟化所带来的潜在风险已是客观现实。#p#分页标题#e#
7.国际金融市场风险的传导效应在席卷全球的金融市场一体化潮流中,我国金融市场对外开放程度不断扩大,国际化进程加速。我国加入世贸组织,实现金融业的对外开放是一把双刃剑,在带来财富的同时,也使经济潜伏着随时凸现的金融风险。
首先,在经济日益一体化的情况下,我国金融市场开放度将大大提高,由于国外金融资本参与国内金融市场,国内外金融市场的异动,均会带来金融资本频繁流进流出,增加了国内经济运行的波动性。国内金融市场与国际金融市场的波动呈正相关关系。国外金融市场的风险会通过适当渠道对国内金融市场产生影响,从而使国内金融有“传染”国际金融危机的危险。由于国内金融市场的发育程度较低,金融体系不成熟,相关的法律体系不够完善,资本流入导致其金融体系规模的快速扩张,而资本流入的突然逆转则使其金融市场的脆弱性大幅度上升。尤其是证券市场开放带来庞大的国际资本流动,其投机性和迅捷的流动性使整个金融体系变得更加脆弱。
其次,由于信用等级比较高的企业可以通过在国际市场直接发行股票和债券获得资金,国内银行只能向次级层次风险较高的客户贷款,银行对于借款企业和借款个人的利润和信用等级要求相应下调。在外资持续流入、经济保持高速增长的前提下,这样的信贷投放策略通常能够得以维持。但是,当经济形势突然逆转和外资无以为继时,这种循环将被迫中断,一些行业可能出现周期性逆转,银行产生大量不良贷款。
再次,在开放条件下,金融业的竞争将不再限于银行业内部的竞争,银行与其他非银行金融机构间的竞争将更趋激烈,甚至扩大为一国金融体系与他国金融体系的竞争。
因风险意识的淡薄、信用基础的薄弱、政府行为的错位和信息系统的局限,我国金融业面临着无法回避的金融风险。为积极防御和化解金融风险,必须加强金融业的监督管理,完善金融监督管理体系。
二、当前防范和化解金融风险的几项策略研究
笔者在这里就当前防范、化解金融风险提出以下三项值得着重研究的重要策略。
1.企业生命周期与银行退出“银行退出”并不是目前商业银行愿意讨论的话题。因为大家普遍认为,在经济良好运转的前提下扩大信贷规模是永衡不变的真理。实际上,商业银行对企业发展的盲目乐观,常常导致信贷资产的损失,或者造成对某些行业(如房地产业)的过大投入。
企业生命周期理论的核心观点认为,企业像生物有机体一样,也有一个从生到死、由盛到衰的过程。银行要坚持信贷经营的基本原则,必须使信贷资金的运动方式与企业的生命周期相吻合。这种吻合表现在两个方面:一是,银行信贷产品在企业经营相对稳定、融资风险较低的时候进入;二是,银行信贷产品在企业不能较好地处理影响其成长的因素,进而将终结其生命周期的时候退出。#p#分页标题#e#
企业生命周期理论和银行的信贷经营原则要求银行业在信贷经营过程中必须实施信贷退出。缺乏退出的银行信贷业务往往伴随企业的成长一直走到它的生命周期尽头,付出了沉重代价。从目前我国商业银行的实践看,在信贷进入方面研究较多,已经形成一套相对完善的客户风险识别制度和信贷业务操作规程,而在信贷退出方面却鲜有研究。缺乏退出的银行信贷业务往往伴随企业的成长一直走到它的生命周期尽头,付出了沉重代价。
金融监管在研究银行信贷退出时,一方面,应总结在不良资产的形成过程中,由于信贷退出不及时所占的比重,敦促银行重视建立约束和考核机制,明确信贷退出的条件,另一方面,更要运用科学理论协助银行进行信贷退出决策。[4]
信贷退出的最佳点是企业成熟期和衰退期的过渡时期。
在这期间,企业在银行的贷款形态往往处于关注和次级类,这一阶段的优点是“能退”,企业能寻找到新的信贷资源,退出成本甚低。缺点是决策难度很大,判断较难。企业进入衰退期后信贷退出很难,成为“泥足”。这时期企业在银行贷款形态往往表现为可疑类或损失类,其特点是企业获得替代银行信贷资源可能很小,结果使企业衰退斜率更大,使银行风险更加凸现,收支平衡退出成本甚大。在不同阶段银行退出成本不是线型变化的,而可能出现突变。
现代决策理论认为,要做出最优化决策,决策者应具备以下3个条件:一是,对所有可供选择的方案及其后果有完全的信息;二是,有无限的估算能力;三是,对各种可能的后果有一个完全而且一贯的优先顺序。在现实中,满足上述条件的决策者是不存在的,因此,在决策标准上,决策理论一般用令人满意的决策替代最优化决策。金融监管应要求银行在进行信贷退出时机决策时,也必须坚持令人满意的决策标准,即一旦企业出现了潜在的经营风险,应立即作为信贷退出对象,控制融资总量,实施信贷退出。同时,要在实践中不断修正决策结果,保证信贷退出的及时、科学,保证信贷资产的安全。
2.对不良资产处置的效益加强审计与监管关于不良资产,金融审计总是关注商业银行内部的不良贷款处置风险与管理水平。对金融资产管理公司这一专司不良资产收购和处置的机构,是效益审计的一个“盲点”。没有对该类公司的经营效益做出评价,实际上也就意味着无法对1999年以前我国商业银行不良资产处置风险给予正确认识。如在2004年,国家审计署将主要精力投入到对四大资产管理公司的审计中。
四大金融资产管理公司(AMC)在1999年相继成立。
这是我国第一次政策性剥离国有银行的不良贷款, AMC以账面价格收购四大银行的1. 4万亿元不良资产。AMC的资金来源于3个渠道:其一,国家财政对4家资产管理公司拨付的400亿元资本金;其二,央行提供的5700亿元的再贷款;其三, AMC向对应的商业银行发行的8200亿元的金融债券。从目前对四大资产管理公司的审计中,制度与技术两个层次是审计人员重点测试的内容。#p#分页标题#e#
(1)制度层次的问题一是,产权完全让渡,使商业银行失去了监督权,由此导致国有银行实际损失没有实质性降低,交易费用反而上升的尴尬局面。AMC已发行的金融债券实质是由没有利润的“坏账银行”为国有银行开具的空头支票,即使本已不高的固定收益率实现不了,国有银行也无法更改。这种“撇账”
的做法虽然短期内能够大幅提升银行的业绩,但从长远看隐患极大。当前, AMC的现金回收率极低,明显缺乏持续支付金融债券2. 25%年息的能力,到2009年债券到期时, 4家资产管理公司可能无法偿付本金,国有银行拿的是空头支票。AMC再次处置不良资产回收的现金均上缴国库,对银行充足资本也没有帮助。产权转移后的国有银行,既没有手段也没有意愿督促AMC提高经营效率。
二是,财政的远期兜底与不良资产的即期剥离导致无人真正关心资产处置中的巨额损失。不良资产的处置速度和回收率会沿着抛物线轨迹运行:即在处置前期呈上升态势,到后期必然下降。因为,前期处理的不良资产质量较好,回收率高。随着后期资产质量的下滑,后期的处置损失率会进一步上升。但按原制度设计,要等将来资产管理公司使命结束时,才由国家财政报国务院统筹解决。这样一来,不良资产处置中实际的资产损失不管有多大,财政、银行、资产管理公司目前都不会有切肤之痛。但是,资产管理公司不能收回的企业债权,最终将表现为经营亏损,而这些亏损最终只能由财政买单。
(2)技术层次的问题一是,当时政策性剥离的一刀切操作,提高了目前的协调成本。每家银行成立一家资产管理公司,对口接收不良贷款,造成同一实物资产在不同的公司间进行产权分割。由于不同的公司处置重点与处置方法存在明显差异,在实物资产处置过程中相互掣肘、推诿扯皮的现象十分普遍,增加了资产处置的谈判难度和处置成本。
二是,作为处置主体的AMC只有退出的惩罚、而没有盈利的激励。1999年,资产管理公司刚成立时,章程中有“存续期为10年”的规定,债务人据此采用“耗”的方式面对资产管理公司,由此影响了AMC的处置进度;另一方面,AMC也不愿提高效率提前结束财会论文代写“生命”。AMC主要采取“逐笔追讨,逐户清收”等比较原始的方法处置资产,因为管理半径很长,处置速度非常慢。[5]由于制度与技术缺陷,第一次剥离的直接后果是剥离不彻底,不良资产继续膨胀,国有银行问题没有实质改善,各方面负担依然沉重。从最近的政策安排看,为支持国有银行建立现代金融企业制度,2004年1月6日国务院决定对中国银行、建设银行注资450亿美元充实资本金。这是继1998年对国有银行注资2700亿元, 1999年中央政府剥离1. 4万亿元不良资产后的又一次重大举措。国家为支持两家国有银行股改上市采取了全额买单的方式。对此必须吸取第一次剥离的教训,设计一套较为完善的改革成本分担机制,配合国有银行体制改革,塑造健康运行的银行体系。#p#分页标题#e#
3.规范公共部门信用活动,防范财政风险向金融风险的转化从2003年开始,金融审计在对国有商业银行的审计中,将公共部门的信用风险作为重要的金融风险评价内容。但是,防范财政风险向金融风险的转化,还是要从源头做起,即要规范公共部门的信用活动。
公共部门的受信活动是政府以债务人身份向社会筹集资金,用于财政支出,主要包括以下3种: (1)政府向社会发行债券,包括国库券、地方政府债券和国际债券; (2)政府借款,主要包括政府职能部门之间的借款、各级政府之间的借款和国外借款,也应包括政府直接或间接从金融部门获得的各类贷款; (3)财政部门通过金融部门从社会各界以有偿方式吸收的存款,主要包括邮政储蓄和社会保险基金。当前,公共部门信用活动中蕴含的财政风险体现在以下几个方面:
(1)国债风险。这是一种显性的直接由信用约束带来的风险,主要体现在国债发行风险、国债投资风险和国债偿还风险3个方面。近年来,增发国债是积极财政政策的主要内容之一,财政举债途径较多,金额较大,国债规模逐年大幅增加,随之而来的债务风险也在累积,我国的负债率、偿债率、借债率以及债务依存度都急剧提高。
(2)财政周转金形成的风险。财政周转金放款多数是经济过热时期放出的,由于企业经营不善,效益不佳,回收措施乏力,大量财政周转金放款无法收回;另一方面,财政周转金放款和借出财政周转金普遍大于借入周转金和周转基金,财政周转金放款占用巨额财政间歇资金,财政资金周转不灵,这是导致财政专款拨付不能到位的重要原因;三是,从上级借入的财政周转金到期后,上级财政将其借出的财政周转金本息直接从体制结算款中抵扣,使财政运行更加困难。
(3)地方政府债务风险。目前,我国地方政府不得发行债券,但由于地方财政过分依赖于单一的财源,资金缺口严重。据估计,全国乡镇财政赤字规模为2000~2200亿元左右,地方政府只能通过举借债务弥补资金缺口,因此,其债务风险不可小觑。尤为值得关注的是,一些地方政府在城市基础设施建设中普遍采取城市负债建设的发展模式,其中一些项目盲目攀比或不顾实际需求地重复建设。这些工程不少属于政府投资工程的“三边工程”,边审批,边设计,边施工,没有资金或资金不足就立项或开工,之后由地方政府向银行施压,从银行申请巨额贷款。由于这些市政建设工程的不合理性和负债长期性,并且超出了地方财政的偿还能力,银行信贷资金面临巨大风险。[6]大量的银行贷款进入以地方政府推动的机场、铁路、公路、桥梁、电信和电力等基础设施,进入了参与政府发起的工程公司及参与基础设施类工程的大型国企。出现了以地方政府支出增长为驱动的信贷超常增长,并且在银行为降低不良资产率的冲动下,“贷大、贷长、贷垄断”政策导致银行信贷风险进一步加剧。#p#分页标题#e#
金融监管应在规范公共信用,减少隐性赤字方面发挥更大的作用。实际上,目前我国金融机构的经营风险最终实际还是由财政承担。因此,规范公共部门的信用活动,进一步深化财政体制改革,防范财政风险,应先从以下几个方面着手。
加强国债管理,强化和监督国债投资的使用效益。当前,应适当控制财政政策的力度,减少国债发行规模;其次,要进一步优化国债结构,包括丰富国债品种、完善国债期限结构等;再次,尽可能降低国债的发行成本,包括利率、手续费、印制费和资金的在途占压费用;最后,要强化国债资金使用的管理和监督,提高国债投资的使用效益。
进一步深化财政体制改革,合理界定政府职能范围及财政投资行为,完善财政支出政策,优化财政支出结构,硬化预算约束,加强支出管理,完善分税制财政管理体制,建立政府间规范的财政转移支付制度。如允许地方政府发债,以缓解地方政府资金缺口。
政府应成为“有限”政府,政府管理社会、提供公共产品服务等一切经济、行政行为都必须是规范的、守法的。公共财政应逐步锁定政府权力的活动范围。审计机关则应对政府依法行政的状况、执法水平予以高度关注和评价。提高政府债务的透明度,借鉴IMF和欧盟披露财政风险的规则,尤其对政府的或有债务尽可能全面披露。同时,对于可量化的政府债务,要监督政府列入预算安排,报各级人大审批,避免财政支付危机。
参考文献:
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