论金融商品交易监管的发展趋势

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　　金融商品交易监管是指对证券公司、期货公司和投资银行等金融商品交易机构从事金融商品的推介、销售或者提供咨询服务行为及其相关活动的监督和管理。这种监管可以依据不同的标准分为不同的类型，如政府机构的统一监管和多头监管、政府部门的机构监管和功能监管、政府机构的监管和自律组织的监管等。值得指出的是，这些分类主要是一种理论上的概括和抽象，各国的监管制度无疑具有多样性和复杂性。

　　但是，从全球范围来看，各国监管制度不断调整和变革，并体现一定的规律性。其发展趋势主要表现为加强功能监管和集中统一监管，扩大金融监管的合作机制与制度协调，强化行业协会、各种交易所等自律组织的监管职能。随着全球经济一体化的发展和我国金融对外开放程度的加深，我国金融业面临的竞争压力和金融创新的压力不断增加，迫切需要借鉴域外成熟经验进一步完善我国的金融商品交易监管制度。

　　一、机构监管向功能监管的发展

　　机构监管(entity regulation)是指在分业经营体制下，国家按照金融机构的类型分别设立监管机构。在这种监管体制下，不同监管机构分别管理各自的金融机构，某一类金融机构的监管主体无权干预其他类别金融机构的业务活动，如银行机构、证券公司和保险公司各自归属不同监管机构。分业经营、 分业管理是特定历史背景下的产物，并以美国为代表。美国于1933年通过了《银行法》，其中第16、20、21和32条款构成《格拉斯·斯蒂格尔法》(Glass-Steagall Act)。该法将商业银行与投资银行业严格分离开来，禁止商业银行从事投资银行业务。由此，美国金融业建立了分业经营、分业监管的体制。美国在证券监管和期货监管方面由不同的机构负责。在证券业监管方面，根据美国1934年通过的《证券交易法》，设立了美国证券交易委员会(SEC)，对全国证券市场进行统一监管。根据美国1974年颁布的《商品期货交易委员会》，设立美国商品期货交易委员会(CFTC)，负责美国期货市场的统一监管。这两个机构主要是从“交易商”和“经纪商”的角度对金融商品交易进行监管。此外，美联储(Fed)、货币监理署(OCC)、储蓄机构监管局(OTS)、联邦存款保险公司(FDIC)和州保险监理署等也是监管主体。但这些监管机构的职能主要是对金融机构作为“最终用户”时的监管。主要监管手段包括控制可从事交易的类型、内部控制要求、风险管理要求以及为应对场外金融衍生产品头寸相应的资本要求等。其目的是防止金融机构不当使用金融商品导致系统性风险。从上述分析可知，金融商品交易市场监管可以分为两个维度，即对“交易商”(dealer)与“最终用户”(end-users)的监管，这也被称为“双峰监管”。

　　机构监管关注某一类型金融机构的经营状况，职责明确，可以避免不必要的交叉监管。但随着金融业的混业经营，机构监管的不足之处也非常明显:(1)机构监管无法解决各金融机构的公平竞争问题。不同的监管部门对提供类似金融服务和金融产品的金融机构进行监管的话，可能会使某些特定的金融机构享有特殊的竞争优势。(2)金融集团可能会利用其业务分散化、多样化的特点进行“监管套利”活动，即将某项特定业务或产品安排到服从成本最低或受强制性监管最少的部门或子公司。(3)由于每一个机构监管者都要对其监管对象从事众多的业务监管，它就必须针对银行、保险、证券等金融业务分别制定并实施监管规则，这样就会导致重复监管，监管标准也不统一。(4)机构监管不能适应金融机构业务交叉的形势，容易因领域界限不清和责任不明而出现“监管真空”的情况。学者指出，多功能公司由多个机构监管的结果就是造成监管漏洞和监管重复。场外衍生性金融商品交易成为金融监管的盲点。由于金融机构业务的横向发展，金融体系的功能性逐渐明显，传统以机构为监管对象的方式便不再适应，以功能为基础进行监管已成为必然的发展趋势。二十世纪中后期，为了维持美国金融机构在国际市场上的竞争力，金融监管立法开始变革，金融集团和混业经营逐步得到发展，金融分业的藩篱得以打破。1999年11月颁布的《金融服务现代化法案》采取了机构分立、相互协调的“功能监管”体系。功能监管(functional regulation)与机构监管的理念、目标和出发点均不同。功能监管更侧重于金融业务的功能分类或者业务类型的性质。同一类型的金融业务由同一个金融监管机构进行监管，而无论这项活动或业务由哪个金融机构来从事。功能监管机制适应了金融综合经营的需要。

　　在综合经营趋势下，功能性监管已成为金融监管体制变革中新的发展趋势。英国、韩国、日本、法国、德国、澳大利亚等国均通过立法的形式确立了功能监管体制。在2009年以前，韩国资本市场相关的法规体制也采取以金融机构为中心的行业管理体制，对于证券公司、期货公司、信托公司及综合金融公司等机构及其业务内容分别制定法律。不同金融机构的业务执行分别由不同的法律加以调整和规定。即使金融机构在性质上从事同一种金融业务，也由不同的立法加以规范。这种机构监管的状况以2009年实施的《金融投资服务及资本市场法》为转折。该法案根据金融机构的功能类别或业务性质实行功能监管。该法将金融投资分为六个行业，即投资买卖业(Investment trading business)、投资中介业(Investment brokerage business)、集合投资业(Collective investment business)、投资顾问业(In-vestment advisory business)、全权委托投资事业(Discretionary investment business)及信托业(Trust business)。投资者也被区分为专业投资者和一般投资者。金融机构所应遵守的营业行为准则(Conduct of Business Regulation)也分为所有金融投资业共同适用的一般规范和依各行业特性的特别规范。在此情况下，对于具同一经济功能的金融商品或金融机构的行为，不论任何行业，皆适用同一法律的统一调整。如此，不仅金融投资业者之间具有公平竞争的基础，而且投资者对于同一种金融交易也可以获得同样水平的保护措施，可提高投资者对资本市场的信任感。

　　值得指出的是，美国式的功能监管是以分散化的监管机构为前提的。美国于1999年颁布的《金融服务现代化法案》基本上没有触动美国金融监管体系的整体，亦即没有从根本上改变分业监管的格局，立法只是强调了监管机构之间的协调配合。在这种情况下，监管功能的发挥依赖于法律的完善和协调机制。例如，对于金融商品交易的监管需要建立无缝对接的机制:一是在信息共享方面，监管机构有相互提供信息的义务，并尽可能利用对方既有的信息;二是在监管协调方面，监管机构在对自己管辖范围内的机构业务实施监管时，如已涉及其他监管机构职责范围，应事先进行协商;三是在规则制定方面，各监管机构应针对同类型的业务制定协调一致的监管标准，以减少不必要的冲突。另外，为解决可能出现的监管冲突，各监管机构之间还需建立冲突解决机制。但是，在没有有效的业务协调机制和冲突解决机制的情况下，众多分散的监管机构的存在导致了这种功能监管难以发挥应有的监管效果。不足之处主要是:(1)分散型的功能监管不能防止监管真空的出现，难以解决创新型金融产品或金融业务在监管过程中的归属问题。(2)分散型监管不能适应金融创新的发展。金融创新郑州航空工业管理学院学报第30卷产品不断涌现，金融创新业务不断开发。金融创新与监管权的矛盾较为突出。(3)分散型功能监管不能有效地防范金融风险。在综合经营的情况下，监管真空仍然存在，监管套利的现象依然突出。(4)分散型的功能监管难以按照同一程度和标准对经营同样业务的金融机构进行监管，这样就导致同样的市场行为受到不同程度的监管。

　　对投资者而言，公平和效率均无法体现。美国次贷危机中所暴露出的监管真空问题无疑是最好的说明。

　　二、多头监管向统一监管的发展

　　多头监管(multiple regulation)是一个与统一监管相对应的概念。多头监管主要是指针对不同的金融机构成立不同的监管机构分别加以监督和管理。统一监管是指政府根据国家法律规定成立一个监管机构对金融商品交易实施统一监督和管理。需要指出的是，统一监管并不是绝对的，主要是针对证券、期货市场而言的，即证券市场和期货市场存在一个监管机构。对于许多衍生性金融商品交易的监管在不同的国家也可能分别由相应的部门监管，如场外衍生产品交易。20世纪80年代以前，多数发达国家都采用多头监管体制，通过各个独立的监管机构的互相配合和互相制衡来实施监管。这种多头监管是基于机构类别而不是业务类别的机构性监管。#p#分页标题#e#

　　多头监管以美国监管体制为代表。多头监管体制与金融业和整个经济发展阶段密切联系在一起。从根本上而言，美国多头监管体制的形成是美国多元的政治文化在金融领域的自然延伸。

　　此外一个最直接的因素就是始于1929年的美国大萧条(Great Depression)的影响。20世纪80年代以来，西方国家金融业发展的一个重要特点是银行与非银行金融机构之间的业务界线逐渐模糊，金融机构业务交叉并走向一体化、多元化、综合化。随着传统的经营模式被打破，分业经营和分业监管已名存实亡。在这种情况下，一些分业经营的国家纷纷转向混业经营。如英国、日本分别于1986年和1988年通过相关法律，打破分业经营界限，实行混业经营体制。美国在1999年通过的《金融服务现代化法》也为混业经营消除了障碍。

　　在混业经营趋势的影响下，原来的监管体制已不再适应金融市场的变化。为此，各国监管当局开始调整监管模式。主要可以区分为两种情况:一是一些国家在分业经营的模式下实行了微调，主要引入功能监管理念，加强混业监管;二是一些国家作出了较大的调整，即对本国金融监管机构进行整合，建立起了单一的综合行使金融监管权的机构对从事银行、保险和证券等不同类型业务的金融机构实施统一监管。统一监管的原因在于:其一，统一监管可以使监管范围最大化，从而减少多头监管带来的运行成本，强化监管功能;其二，统一监管可以避免监管真空和重复监管，多头监管往往因职责界定不清削弱了监管效果;其三，统一监管可以克服多头监管体制下的信息沟通和合作的缺陷。统一监管以英国为典型。英国在20世纪后期经历了一个由分立式的机构性金融监管向统一型金融监管的转变过程。

　　20世纪80年代以前，英国金融业实行分业监管，即英格兰银行、证券投资委员会和一些自律组织对与分业经营相对应的银行、证券和保险等行业分别实施监管。20世纪80年代以后，分业监管在综合经营不断发展的冲击下，已经难以满足对逐步发展的综合经营实施监管的要求，于是将英格兰银行监管部门、证券投资委员会和其他金融自律组织合并统一，成立了新的综合性金融监管机构，即金融监管局(FSA)，全面负责对英国金融业的监管。此外，韩国的金融监管委员会(FSC)、日本的“金融监督厅”(FSA)、德国的联邦金融监督管理局(BAFin)、法国的金融监管委员会(AMF)等都是经过合并组建或职能调整而形成的统一监管机构。这些统一监管机构也被称之为“巨型监管者”(Megaregulators)。

　　2007年爆发的由美国次级房贷问题所引发的信用危机及金融市场动荡使美国的多头监管面临严峻的考验，多数人认为当时美国的金融监管工作政出多门，难以有效监管运作日益复杂的金融业。为强化资本市场的竞争力，美国财政部于2008年3月31日提出了金融监管改革蓝图(Blueprint for a Modernized Financial RegulatoryStructure)，主要为制定新规范、精简旧架构、创设新机构等。其中，监管机构的全面整合分为中期和远期规划。例如，设立新的商业行为监管机构(Business Conduct Regulator)，负责商业行为监管，保护消费者和投资者的利益。整合货币监理署(OCC)、储蓄机构监管局(OTS)和国家信用社管理局(NCUA)等机构的职能，设立新的审慎金融监管机构，负责金融风险。建议改变证券市场和期货市场分别由不同监管机构监管的局面，将证券交易委员会(SEC)和商品期货交易委员会(CFTC)合并。但是该蓝图并没有提到建立单一的监管机构，这主要是可能会遭到监管当局的反对。2010年7月美国国会通过了金融改革法案《多德—弗兰克华尔街改革和个人消费者保护法案》(Dodd-Frank Wall Street Reform and Consum-er Protection Act)。其主要内容包括成立金融稳定监管委员会，负责检测和处理威胁国家金融稳定的系统性风险，储蓄监管局并入货币监理署，设立消费者保护局，扩大美联储和美国证监会的职权等。需要指出的是，基于美国的分权制衡体制，统一监管机构并不现实，而主要是一种监管职能的微调。

　　制度或规则的竞争已经成为国际金融市场的重要一环。完善的制度和健全的规则意味着金融话语权。谁掌握了金融话语权，谁就在国际金融竞争中处于主导地位。在经济全球化进程中，我国金融业将进一步融入国际金融体系，直接面对国际金融市场的挑战。如果不能与国际上通行的制度和规则接轨，那么我国金融市场的发展无疑会处于不利地位。为了维护整个金融体系的安全与稳定，我国应进一步加强金融商品交易监管。我国目前虽然建立了证券、期货市场的统一监管，但这种统一监管也具有局限性，而且功能监管和自律监管以及监管的合作与协调均存在不足，因此应进一步加以完善。具体包括:第一，建立真正的金融商品交易统一监管体制，将大量的场外标准化的金融商品纳入中国证监会的监管范围。第二，深化监管合作与协调。

　　一方面是借鉴国外立法的先进经验和国际组织的相关规则;另一方面是中国证监会、银监会、保监会、人民银行等各个监管机构在制定监管规则方面进行合作与协调。第三，深化功能监管。我国应该加强金融商品交易的实质性监管，发挥功能监管的积极作用，对各类金融机构的同类型业务进行统一范围的监管和统一标准的监管，以减少监管的真空和盲区。第四，积极发挥自律组织的监管作用。我国现有的自律监管带有较多的行政干预色彩。我国应当重新定位政府在市场监管中的角色，扩大金融商品交易市场自律监管主体的监管权力。行业协会、交易所等自律组织应改变过分依赖政府监管的现状，为交易市场的风险预警和防范发挥重要作用。只有正确处理好政府监管和自律监管的关系，才能促进金融商品交易市场的健康发展

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