上海建立国际金融中心的金融监管启示

    摘要:美国次贷危机引发了百年不遇的全球性金融危机，究其主要原因是未能正确处理金融监管和金融创新的关系，致使在"做大"市场份额的同时，陷入监管失效的困境，出现监管重叠、监管真空、监管套利等行为，束缚了金融市场的健康发展。我国处于做大做强金融市场的时期，从次贷危机中吸取教训，加强监管，防范金融风险，弥补监管漏洞，从而营造一个高效、稳定的健康金融市场环境，对现阶段上海建立国际金融中心具有"危"中求"机"的战略意义。     
       
      2007 年，美国次贷危机爆发，给美国金融市场和国际金融市场带来巨大损害，并进而波及美国和全球实体经济。在导致危机产生的一系列原因中，金融产品创新过度被认为是次贷危机形成的最主要原因，而金融监管的缺失和滞后则成为危机蔓延和生成连锁反应的助推器。
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  一、华尔街金融监管模式缺陷及分析   

      危机发生之前，为适应金融混业经营，美国完成了机构监管向功能监管的转变。美国功能型监管模式下奉行的是一种双层多头监管体系，联邦和州都有权对金融机构颁发执照并进行监督管理，联邦级的监管者有十个之多，而50 个州则有各自的监管机构和监督官，对州注册的金融机构进行监管。据调查统计，到2005 年，美国联邦和州大大小小的金融监管机构已经多达115 个，并且呈现进一步增多的趋势。然而，多头监管格局使得美国的监管机构过于庞大、本论文由 #p#分页标题#e#上海论文网 www.zhonghualw.com 整理提供机构之间架床重叠，加之监管机构各自为阵、缺乏协调，也使得被监管者面对重复监管的困境，增加了额外的经营成本。监管机构的多头也使得没有一个联邦机构能够得到足够的法律授权，来负责看管金融市场和金融体系的整体风险，并对其做出全方位的覆盖。随着"混血型"金融产品的涌现，这种监管体制暴露出巨大缺陷，监管真空致使监管套利行为层面出不穷。在危机中，面对诸如CDO、CDS这样的金融衍生品，由于授权缺失，到底是美联储、储蓄管理局、还是证券交易委员会对其监督法律也没有明确说明，以至于临事监管者缺乏。多头监管的体系，使得没有一家机构有足够的授权来负责整个金融市场和金融体系的风险，造成监管时机因为在等待协调和批准中失去最佳时机。     
     伴随美国分散割裂的监管主体，产生的是纷繁复杂的监管规则。由于联邦和各州都有自行的监管规则，难免会产生州规则和联邦规则不一致的情况，使得被监管机构对错综复杂的监管标准无所适从，也造成了监管成本的高昂。同时，监管者和被监管机构之间，更多的是对抗和冲突，而不是合作和协调。这种#p#分页标题#e#"以规则为基础"的监管理念也在很大程度上限制了金融机构的创新动力，使得创新产品的推出越来越难。       

      二、金融监管与金融创新的互动关系  
     
     金融创新是指各创新主体(尤指商业银行) 通过采用新的技术和理念，调整和改变金融体系各种生产要素的搭配和组合，进而释放新的金融功能的过程。其本质是：通过建立新的体制，采用新的方法，推出新的金融业务，使金融资产的流动性、盈利性和安全性达到高度统一，从而提升金融效率，获取最大化利润。美国次贷危机期间出现的各种金融衍产品，从很大程度上是为了规避金融监管，寻求监管漏洞，并从中获取利润的最大化。相应的，本论文由#p#分页标题#e# 上海论文网 www.zhonghualw.com 整理提供金融监管法规政策的出台，在很大程度上是为了规制金融创新。所以说，逃避监管是金融创新的一个重要原因，金融监管与金融创新是一个动态博弈。在这个过程中，监管如果忽视创新和效率，则不利益于金融市场的发展和壮大，而盲目的追求创新，又会引发巨大的金融风险。博弈是金融创新和金融监管的磨合过程，其最佳状态应该是达到正和，即创新和监管实现相互促进，相得益彰。    
    而此次次贷危机的爆发实际上暴露了20 世纪以来在金融监管领域一直存在的症结，即监管永远是以危机为导向的，事后的金融监管仍然还停留在金融监管--金融创新--再监管的循环中，未来的金融监管应该更注重其前瞻性以及灵活适应能力，监管与创新不是非此即彼，而应该是亦此亦彼，关键在于如何发挥监管的有效性。    
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      三、从华尔街金融监管模式的弊端分析，对我国上海建立国际金融中心的启示  
        
如何实现有效的监管？一般而言，有效的监管指的是能够通过监管使建立金融制度的目的充分实现的监管。通常而论，金融监管的有效性是市场竞争力的核心和关键，而有效的监管环境也是考察国际金融中心竞争力的核心指标。 
       上海国际金融中心建设渐行渐近，国际经验表明，每一场金融危机的爆发，总会有一些金融中心出局，而另外一些金融中心成功。危机的影响，对上海组建国际金融中心，既是一种挑战也是一个机遇。如何在"危"中求"机"，正考验着政府的智慧和决心。上海已经具备了较完善的金融市场体系，多层次的资本市场已经形成，但在金融监管环境方面还不容乐观，需要在完善监管体系和改进监管理念等方面做出更大的努力。面对此次金融危机，通过对美国的金融监管模式地分析和反思，结合上海的实际情况，，笔者认为金融监管的有效实施需要内外兼修，主要体现在：    
     （一）实现金融监管有效实施的内部条件#p#分页标题#e#      
   （1）加快金融市场理念和体系建设    
      美国次贷危机的发生，很大程度是金融体制跟不上金融创新的步伐，所以现代金融监管理念，应突出表现为既要防范金融危险，维护整体利益的安全观，又要激发金融创新、推动金融市场的发展。       
  首先，上海的金融中心的建设路径要进一步加快发展，目前我国处在金融的发展阶段。在运行机制、开放程度上，与美国相比处在不同发展程度的两端，从这个意义上说，现阶段先要做大市场，其中的关键是要"加大金融创新步伐，探索金融机构、本论文由 #p#分页标题#e#上海论文网 www.zhonghualw.com 整理提供金融产品和服务的创新，丰富金融产品，推动金融机构提供多样化的服务"。对此，8 月1 日实施的《上海市促进国际金融中心建设条例》（以下简称条例），明确提出要鼓励金融要素市场发展、金融机构加大创新投入力度，进行金融产品创新、激励创新、服务创新、管理创新、组织形式创新等，此外，还从创新运用、创新保护、创新奖励等方面间接的对金融创新提供了制度支持。           
     其次，上海金融中心建设，要加快建成较高国际化程度的金融市场体系，不断拓展金融市场的广度和深度，鼓励国内外各类投资者参与金融市场。建立更高层次的金融市场，意味着金融市场开放程度需要不断加强。而金融开放在推动金融深化的同时，也进一步释放着金融风险，金融创新的过程同时也必然是金融风险积聚的过程。另一方面，面对全球市场，金融混业已成为一种发展趋势，银行、证券、保险的业务范围的界限越来越模糊，系统性的风险也在不断拓展。本#p#分页标题#e#论文由 上海论文网 www.zhonghualw.com 整理提供所以金融监管的并进是不可或缺的，这是金融市场发展的内在要求。金融创新和金融监管的互动博弈关系说明效率与安全不是二律悖反，两者的冲突是有限的，更多时候表现的是统一。金融开放要求我们放松管制，但是放松管制并意味着要放松监管。          
（2）由机构型监管向功能型监管转变，建立与本国金融发展阶段相适应的监管体系      
      我国目前的监管体制是#p#分页标题#e#"一行三会"的机构监管模式，机构监管是按照金融机构的类型设立监管机构，不同监管机构分别管理各自的金融机构，相互之间无权干预各自的监管活动。机构监管模式对应的是分业金融市场，金融分业经营条件下,因为银行、证券、保险甚至信托机构都只能局限在各自的行业范围内。但面对我国金融业混业经营长期存在的事实，对分业经营壁垒的不断突破，使得现有的机构监管模式陷入捉襟见肘的尴尬境地，金融机构功能的一体化和业务交叉使得传统的机构监管方式面临挑战。  
        功能监管是指"一个给定金融活动由同一个监管者进行监管，而无论这个活动由谁从事。其目的是提高监管流程的秩序和效率。"就效果而言，功能监管在对混业经营的监管效率上要优先于机构型监管。功能型金融监管针对混业经营下金融业务交叉现象层出不穷的趋势，强调要实施跨产品、跨机构、跨市场的监管，可使监管机构的注意力从各行业内部的金融风险延伸到各个行业的中间地带，这无疑会更有利于维护金融业的安全。但功能型监管也面临加重监管成本及监管真空的问题。在金融混业经营条件下,监管效率的发挥需要高度的相互协调性,建立充分的信息沟通共享机制和完善的行为协调能力。#p#分页标题#e#      
     金融监管并不存在一个普适性的模式，我国金融体制的改革需要考虑我国的国情和金融发展实践。我国的监管体系中，中国人民银行应作为"伞尖"，在监管部门体系中充当协调人的角色，建立监管机构协调联席会议制度，并作为协调联席会议的牵头人，本论文由 上海论文网 www.zhonghualw.com 整理提供#p#分页标题#e#建立三方协调和信息共享机制。银监会的成立标志着把中国人民银行的货币政策与金融监管职能分离开来，但这是否意味着央行的只能已完全削减为提供货币政策与金融服务功能？并不决然。事实上央行的特殊地位，决定其不可能完全卸任金融监管的职责，只是在监管方式上和视野上发生了变化，由微观转为宏观。央行与资本市场的密切联系使得监管会议上需要有央行的参与，金融系统客观上需要一个管家型的"总衙门"，进行总领、综合、协调下的"一揽子"监管。而银监会、证监会、保监会需协调参与金融业混业经营下的金融监管，在巩固自有领域监管水平的同时，也要进一步加强合作。         
  （3）有效协调市场调节和政府规制的关系    
      政府的监管不是万能的，政府也会出现失灵的现象。长期以来，我国的监管部门对金融机构的监管重心放在市场准入和合规性监管之上，通过管住金融机构来稳定金融秩序。现阶段，监管的重心应该转向对金融机构的风险监管和整个金融体系的安全与稳定上来，在监管手段上，切忌采取行政性控制手段直接干预金融企业的经营管理活动。从世界各国的监管经验上看，金融监管应当采取市场化监管，坚持市场"#p#分页标题#e#无形之手"与政府"有形之手"的协调配合。市场化的监管模式不是简单的行政管理关系，它应当是一种经济法律关系，从本质上是追求金融稳定与金融效率两大目标的平衡协调。     
       （二）金融监管有效实施的外部条件   
        外部监管环境建设有三个方面：市场化的约束、金融机构的自我约束、金融行业协会约束、和社会中介组织机构监督。     
      (1)金融监管外部性的市场约束机制-----建立有效的信息披露机制市场化的约束是最主要的外部约束机制。金融监管机构应该充分培育市场的力量，实现金融机构的市场化自我监督。要发挥市场约束作用的前提，是在金融市场建立有效的信息供给制度。本#p#分页标题#e#论文由 上海论文网 www.zhonghualw.com 整理提供中国银监会主席刘明康认为：信息披露制度和透明建设是银行业健康运行的生命线，是维护银行公信力和增强市场约束的根本手段，市场约束只有在信息透明的情况下才能生效。金融市场信息是不对称的，金融创新和混业经营加剧了信息的不对称程度，使公众投资者处于信息获取的弱势一方。金融机构必须全面、真实、及时和持续的披露信息，才有利于市场参与者客观地评估交易风险。缺乏完善的信息供给制度，会使错误的市场信号充斥整个市场，助长市场的盲目行为和风险，给政府的监管造成负面的影响。所以必须建立有效的信息披露制度，才能确保监管的有效性。          
   （2）金融监管有效性外部条件的自我约束----健全资产风险管理体系此次危机，一个重要原因是金融机构自身经营的不审慎。银行为了逐利，不惜放低借贷标准；机构投资者，特别是保险基金、养老基金等本应履行谨慎义务的受托人，为了追求收益，不惜降低风险溢价，参与对冲基金等高风险投资，这些不审慎的行为导致了危机的形成，并加剧了由此造成的损失。这一点对我国金融机构而言，应引以为戒。目前我国经济正处于金融市场成长周期，#p#分页标题#e#本论文由 上海论文网 www.zhonghualw.com 整理提供金融机构又面临巨大的竞争压力，极易出现追求利润、忽视风险的不审慎的经营行为，一旦市场形势出现扭转，可能对金融机构的持续经营产生负面影响，因此加强金融机构内控制度建设，提高金融机构自身风险管理能力，有针对性地加强对金融机构的外部监管力度至关重要。           
（3）金融监管有效性外部条件的社会约束--#p#分页标题#e#发挥行业协会、社会中介力量金融监管的最终目的是为了维护金融体系的稳定，在稳定的局面下，促进金融市场的发展。这个目标与金融机构的自身利益是相符合的。组建行业协会，发挥行业的自律监管功能本应是组织成员主动选择的结果。但是我国的金融业自律组织普遍官方色彩浓厚，自我组织性显著不足，常常异化为政府授权的"候补"，这种局势势必会弱化自律组织的权威性，不利于自律监管功能的发挥。      
      而诸如律师协会、会计事务所、信用评级机构等社会中介机构作为社会信用体系的组成部分，在市场发展中承担着非常重要的角色，其设立的目的就是为了维护和促进信用交易的顺利进行、维护社会信用关系，降低交易成本，有助于减少社会交易的摩擦和矛盾，保证社会经济活动的公平、公正的条件下顺利进行，其特殊的地位和作用决定了其需具备独立、客观、公正等基本特性。然而我国的中介机构对政府部门的依赖性较强，缺乏应有的独立性。独立性的缺乏，势必影响其客观性和公证性。目前，我国也尚未建立起对社会中介机构的有效约束监管体制，中介从业人员的市场约束机制薄弱，个人信誉价值尚未获得认可。整体社会信用体系建设落后，也导致社会对不信用的包容变得理所当然，客观上助长了社会中介机构的逆向选择和道德风险。经验表明，要发挥社会中介的监管功能必须加强和完善社会信用体系建设，尽快建立中介机构的外部监管机制。《上海推进金融建设中心的条例》第6 章的主题就是关于信用环境建设，其中第30 条是对信用服务机构提出的要求：#p#分页标题#e#"信用服务机构收集、处理信用信息、提供信用产品，应当遵循客观、公正和审慎的原则。"    
        目前，上海国际金融建设在硬件方面已经取得不凡的成就, 而相关制度软环境的建设已经成为当前的一个重要课题，其中金融监管制度建设尤为重要。上海副市长屠光绍在回答记者提出的关于"上海国际金融中心的建设，怎样在发展金融业的同时做到不断提高金融监管水平"时，言道："无论是从国际金融中心建设的进程来看，还是从我们自身金融发展的历程来分析，市场和监管是辩证统一的矛盾体。如果在国际金融中心的建设过程中处理好市场发展和市场监管关系，将对国际金融中心的建设提供很好的基础。"     

      四、小结        
    通过考察美国金融危机中产生的监管缺陷，以及我国的金融创新和金融监管发展过程同美国的同构性，美国金融监管暴露的问题对我国金融监管体系的建设具有重要的借鉴作用。结合上海金融中心建设在金融监管方面的完善，本#p#分页标题#e#论文由 上海论文网 www.zhonghualw.com 整理提供笔者认为，我国的监管模式应该秉承金融效率与安全并行的理念，由机构性监管向功能性监管转变，在满足有效性监管内部条件的同时，加强外部监管环境的建设，实现监管的市场化运作，处理好金融稳定与金融效率的对立统一关系，实现两者的协调平衡。其中，外部监管环境的建立包括但不限于有效的信息披露机制、健全风险资产管理、和发挥社会中介机构的力量，完善社会征信体系等等。最后，也要加强金融监管的国际合作，加强对金融机构跨境监管工作，防范和化解国际金融风险，也是建设金融中心和完善金融监管的有效途径。