试论我国金融控股公司监管立法存在的问题与完善策略
摘 要:2004年6月28日公布的《三大监管机构金融监管分工合作备忘录》是我国首次明确提及金融控股公司并对其监管作出初步安排的法律文件,《备忘录》的出台无疑是规范金融控股公司运营和加强三大金融监管机构协调配合,从而对金融控股公司监管制度化、法律化的重要举措。但是,不可否认,其制度设计与安排依然存在着诸多问题有待完善。本文从《备忘录》中金融控股公司监管机制构建的价值功效入手,在全面评析我国金融控股公司监管机制暨《备忘录》相关规定的基础上,对完善我国金融控股公司监管立法作一初步探讨。
关键词:金融控股公司 金融监管 备忘录 金融控股公司法
Abstract:Memorandum of Understanding on Division of Responsibilities and Cooperation in Financial Su-pervision and Regulation among the CBRC, the CSRC and the CIRC, publicized on June,28 of 2004, is thefirst law documents of Financial Holding Company and supervision about it. Undoubtedly, the enactmentof Memorandum show the significant measure to make the supervision about Financial Holding Companysystemize and legalize by regulating the management of Financial Holding Company and enforcing the co-operation among the CBRC, the CSRC and the CIRC. Certainly, there still exist many problems, whichare to be consummated. Based on the all-round appraisal of mechanism of supervision about FinancialHolding Company in China and the related provision of Memorandum, the article, to take the value of themechanism of supervision about Financial Holding Company in Memorandum as the point of departure, at-tempts to preliminarily probe into perfecting the legislation of supervision about Financial Holding Compa-ny.Keywords:financial holding company; financial supervision; memorandum; financial holding company law
在我国金融业实行的“分业经营、分业监管”的法律体系之中,对于各种金融控股公司的监管尚处于空白状态。①2004年6月28日,中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会公布了《三大监管机构金融监管分工合作备忘录》(以下简称《备忘录》),该《备忘录》是我国首次明确提及金融控股公司并对其监管作出初步安排的法律文件。《备忘录》的出台无疑是规范金融控股公司运营和加强三大金融监管机构协调配合从而对金融控股公司监管制度化、法律化的重要举措。然而,笔者认为,我国金融控股公司的监管机制暨《备忘录》中的相关规定存在诸多不完善之处,这势必会影响我国金融业的健康发展与金融安全。故此,本文拟从《备忘录》中金融控股公司监管机制构建的价值功效入手,在全面评析我国金融控股公司监管机制暨《备忘录》相关规定的基础上,对完善我国金融控股公司监管立法作一初步探讨。
一、《备忘录》中金融控股公司监管机制构建的价值功效分析
随着我国金融业的发展,目前在我国存在着三类“金融控股公司”:一是由非银行金融机构形成的金融控股公司,如中信集团、光大集团、平安集团;二是四大国有商业银行规避《商业银行法》限制银行投资的条款,通过海外注册非银行子公司,使子公司在国内独资或合资成立的金融控股公司,如中银国际、国际金融有限公司等;三是由产业资本投资金融机构形成的金融控股公司,如海尔集团、山东电力集团、新疆德隆集团等。然而,我国由《中国人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》、《银行业监督管理法》和《信托法》等法律、法规及部门规章组成的金融法规群,贯彻严格的“分业经营、分业管理”原则。直至目前,尚无任何法律明确承认金融控股公司的法律地位。《备忘录》的出台,不仅对金融控股公司监管作了初步的制度安排,也为我国金融控股公司监管立法发展明确了方向,进行了有益地探索。
就《备忘录》中金融控股公司监管机制设计的相关规定而言,其主要有以下几方面价值功效:价值功效之一:明确金融监管分工合作的目的,并首次对金融控股公司身份直接确认,为未来我国金融混业经营监管机制构建进行先期探索《备忘录》明确规定其目的在于:明确三大监管机构在金融监管方面的职责,为三家机构协调配合,避免监管真空和重复监管,提高监管效率,鼓励金融创新,以达到所有金融机构及其从事的金融业务都能得到持续有效的监管,保障金融业稳健运行和健康发展。《备忘录》中还首次明确提及金融控股公司,并对其作出适当分类和明确其监管机制。
从《备忘录》的目的及其对金融控股公司的确认和监督机制的构建来看,笔者认为,其具有以下几方面功能:首先,规范功能。《备忘录》明确了银监会、证监会、保监会在金融监管方面的职责;划分金融控股公司类型并构建相应的监管机制;确立对金融控股公司集团公司的监管机构,防止监管真空;建立三大金融监管机构“监管联席会议制度”、“政策变动会签制度”等。其次,协调功能。中共中央十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出:“建立健全银行、证券、保险监管机构之间以及同中央银行、财政部门的协调机制,提高金融监管水平”。
为顺应经济发展的需要,《备忘录》注重三大金融监管机构的职能协调与合作,例如在“分业经营、分业监管”基础上,为金融控股公司设立“主监管制度”;加强各机构之间监管信息的收集与交流;在金融产品创新方面扩大合作;重大监管事项和跨行业、跨境监管中复杂问题的磋商等。再次,预期功能。《备忘录》在性质上并不是法律。但是,在我国金融控股公司监管立法缺位的情况下,《备忘录》中金融控股公司监管机制的探索与尝试在实践中必然会对未来金融混业经营条件下金融监管立法产生实质性的影响,给人以一种合理的制度预期。这也必将促使被监管的各个金融控股公司顺应立法的发展趋势,健全内部控制制度、稽核制度、经营规范制度等,自觉接受监管,防范金融风险的发生。
价值功效之二:明确提出坚持“分业经营、分业监管”原则,并对金融控股公司的集团公司实施“主监管制度”,初步建立金融控股公司监管框架我国“分业经营、分业监管”模式的形成,是从1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》开始,至1998年颁布《证券法》得到最终确定。但是在1999年以美国通过《金融服务现代化法》为标志的世界金融业由分业经营再次走向混业经营的大背景下,我国经济生活中逐步形成的各类金融控股公司亦不断打破分业的壁垒。《备忘录》正是在这种背景下,对金融控股公司的监管作出新的制度安排。其一,强调对金融控股公司的监管坚持“分业经营、分业监管”的原则,从而有效地维护现行金融监管法制的稳定与权威。其二,对金融控股公司的集团公司采用“主监管制度”,依据其主要业务性质,归属相应的监管机构,以弥补行业监管部门各自为政的弊病,堵塞监管漏洞。其三,要求银监会、证监会和保监会各司其职分别对金融控股公司中各子公司的银行、证券、保险业务实施监管,从而在不同的金融行业之间设立“法人防火墙”,以阻隔不同金融行业之间的风险传递,降低不同金融行业之间的风险。价值功效之三:为防止对金融控股公司的监管真空和重复监管,建立一系列辅助制度,以提高监管效率金融控股公司的业务领域涉及银行、证券、保险、信托乃至实业。随着金融创新的不断发展,金融控股公司子公司提供的金融产品也可能涉及两个以上的金融领域。
由此可见,在“分业经营、分业监管”条件下对于金融控股公司的监管,仅仅建立主监管制度是远远不够的。对此,《备忘录》设计了一系列辅助制度。第一,信息收集与交流制度。在信息收集方面,根据授权,三大监管机构分别向其监管对象收集信息和数据;任何一方需要对他方的监管对象收集必要的信息,可委托他方进行。在信息交流方面,三大监管机构应密切合作,就重大监管事项和跨行业、跨境监管中复杂问题进行磋商,并建立定期信息交流制度;相互通报对其监管对象高级管理人员与金融机构的处罚信息和有关银行、证券、保险国际组织与国际会议中的活动信息及观点。第二,三方监管联席会议机制和经常联系机制。三大金融监管机构负责人定期召开例会,讨论和协调有关金融监管的重要事项,已出台政策的市场反映和效果评估以及其他需要协商、通报和交流的事项;三大监管机构各指定负责人参加经常联系机制,综合相关职能部门意见,为具体专业监管问题的讨论、协商提供联系渠道。《备忘录》中金融控股公司监管机制的设计是在我国现行“分业经营、分业监管”的金融法制框架之内,借鉴国外先进经验并结合我国金融控股公司发展现状,作出的一种制度创新。然而,毋庸讳言,我国金融控股公司监管机制暨《备忘录》中相关规定存在着某些不足之处,很可能会影响监管机构对金融控股公司的监管效果。因此,有必要对金融控股公司监管机制暨《备忘录》中相关规定全面分析,发现问题,弥补其不足,以保障我国金融秩序的安全与稳定。 #p#分页标题#e#
二、我国金融控股公司监管机制暨《备忘录》中相关规定存在的问题:从观念到机制之检讨
(一)观念的束缚我国金融控股公司是在现行法律存在漏洞、监管立法缺位的状态下顽强生存并发展的。虽然《备忘录》中金融控股公司监管机制的设计为监管立法的完善提供了某种预期。然而,《备忘录》终究不是法律,其非法律性及效力的不确定性使其构建的监管机制缺乏必要的权威。实质意义上的金融控股公司在我国出现已不是近几年的事情,国务院于2002年亦正式批准中信集团成立金融控股公司。但是法律的颁行却远远滞后于现实的需求,金融控股公司监管立法至今仍不见踪影,甚至并未列入立法机关的议事日程。笔者认为,法治观念的缺失,尤其是政府法治观念的缺失是造成我国金融控股公司监管立法滞后的最根本原因。当政府在制定政策和出台改革方案时却可以超脱法治的束缚,甚至是排斥法律的干预。没有立法的约束,政府可以一拍脑袋、灵机一动,在既没有充分论证,又没有监督保障的条件下,提出方案大胆实施。失败了不怕,不承担责任,还可以从头再来,并为此找到冠冕堂皇的理由———“摸着石头过河”、“改革也是要交学费的”。此外,立法机关受到“宜粗不宜细”、“成熟一个制定一个”的传统立法指导思想的影响。在政府与立法机关之间,缺乏沟通、缺乏配合、相互脱节。政府批准成立金融控股公司前并没有向立法机关咨询、通报,请求出台立法予以保障;立法机关亦高高在上按部就班地依照立法规划运作,甚至是在金融控股公司出现数年之后,还没有将金融控股公司监管立法的制定提上议事日程。在社会主义市场经济体制完善过程中,我们需要利用法治思维而不是传统政治思维去考虑经济发展的政策和方案。为适应时代发展的要求,在借鉴国外市场经济国家先进经验基础上,结合我国国情和社会经济发展动向,经过全面而审慎地论证以立法的形式推动改革政策和方案实施,这才应是我国金融政策决策乃至经济决策的基本方式。
(二)现行体制的缺陷
1.金融控股公司监管机制暨《备忘录》相关规定确立的监管架构存在着漏洞。《备忘录》中金融控股公司监管架构主要由银监会、证监会、保监会在“分业经营、分业监管”的基础上,通过“主监管制度”、“信息交流制度”、“联席会议制”等制度的协调配合而构建的。然而,这种监管架构存在以下几方面问题:首先,《备忘录》金融监管分工合作中缺少中国人民银行的参与。虽然中国人民银行的监管职能已经随着2003年底《中国人民银行法》的修改和《银行业监督管理法》的出台大部分剥离,但人民银行作为我国的中央银行,依然在金融业的监管过程中发挥着重要的作用。以人民银行与银监会的关系为例,在法律上,一方面,《银行业监督管理法》第6条规定:“国务院银行业监管机构应当和中国人民银行、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制”;《人民银行法》第35条第2款也有类似的规定。另一方面,《人民银行法》第9条规定:“国务院建立金融监管协调机制”;而《银行业监督管理法》在第6条、28条、29条等条文中也明确要求银监会与人民银行进行配合与协商。在实践中,银监会与人民银行的职责分工实质上直到目前依然没有清楚厘定。《备忘录》的规定没有兼顾到三大金融监管机构与人民银行的分工协作关系,这难免会形成新的监管真空和重复监管。其次,《备忘录》中三大金融监管机构地位平等,没有从属关系,难免使其缺乏足够的动力和有效的约束将各自信息向对方披露;当监督政策变化涉及他方监管职责和监管领域时,《备忘录》规定应当通过“会签”的方式征询他方的意见,但“会签”只是告知的形式,并不具备任何强制力;而“联席会议机制”也只是一种协调机制,其不能制定政策做出决策,一旦各监管机构之间对某项政策产生利益纠葛,缺乏一种强制力量对此予以调节。再次,《备忘录》对产业资本投资形成的金融控股公司的监管问题仅规定三大监管机构“在监管政策、标准和方式等方面认真研究、协调配合、加强管理”,这种规定只能起到一种宣示作用。在我国各类金融控股公司之中,由产业资本投资形成的金融控股公司是监管最为薄弱、问题最多且经营风险最为巨大的。这类金融控股公司不仅直接违反国际通行“金融业与工商业相分离”的基本原则,而且其完全可以利用掌控的上市公司、证券公司和商业银行之间的关联交易,在股票发行市场“圈钱”或发新股,在股票交易市场上操纵价格获取暴利,充分利用证券公司的交易通道和账户便利以及银行的资金实力和担保手段融资,构造庞大的资金链条,从关联交易及股票交易市场获利。从而形成“银行融资———购并———上市———再购并———银行融资”的循环。由于其起点和终点都是银行融资,一旦资金链条断裂,银行将遭受巨大损失。[1]此前不久刚刚被揭露出来的新疆德隆事件即是这类金融控股公司巨大风险的写照。[2]
2.严格的“分业经营、分业监管”模式下建立起来的金融控股公司监管体制暨《备忘录》相关规定作用的发挥存在着阻碍。其一,金融产品创新对严格的“分业经营、分业监管”模式提出了挑战。在金融产业电子化与国际化的发展趋势下,我国金融行业亦在不断推动着金融产品的创新,而这些创新在许多领域早已突破了分业经营的格局。①对于这些金融产品的监管如果依然固守分业监管模式,必然会导致更多重复监管或监管真空情况的出现。其二,对金融控股公司的集团公司依据其主要业务性质实施主监管制度。但是金融控股公司的业务量比重可能会不断变化或某类业务占的比例较小,但其影响大。在这种情况下,为金融控股公司确定主监管机构可能会遭遇尴尬。即使确定了主监管机构,但现有的监管机构只熟悉本行业的监管业务,可能难以承担对金融控股公司实施综合监管的职能。此外,三大监管机构的监管要求与手段各不相同(如对资本充足率的要求),这亦不利于不同机构监管的金融控股公司间公平竞争的开展。其三,金融控股公司的子公司按照业务性质实施分业监管,从而形成一个金融控股公司将要受到至少两个以上监管机构的监管。在金融产品不断创新、金融混业经营日益明显的条件下,各监管机构只有具有通畅的信息收集与交流渠道和较高的沟通与协调能力才能有效监管。如前所述,《备忘录》中监管机制设计中监管各方缺乏向他方披露信息的动力与约束,而联席会议机制并无强制效力,因此《备忘录》中监管模式能否对金融控股公司各子公司有效监管,还有待实践的检验。
(三)立法的漏洞②
1.金融控股公司监管立法缺失,使得监管机构监管活动无法可依。对于这一问题,在前文中已多次谈及,再次涉及主要是为了指出《金融控股公司法》制定之必要性。首先,以美、日之立法趋势观之,以金融控股公司之模式进行金融体制改革,提升金融机构经营效率及国际竞争力,已成为金融机构业务多元化及全球化潮流下必要之作法,而金融控股公司法之制定乃成金融现代化发展必须之法制架构。[3]其次,在我国实行严格“分业经营、分业监管”条件下,监管机构对金融控股公司运营中防止关系人交易、异业间利益冲突等弊端的监管束手无策。针对金融控股公司监管问题,全面修改现行金融法律制度亦不现实。而制定《金融控股公司法》虽然未必能够完全解决金融控股公司监管中的种种问题,但是对金融业的监督管理和稳健经营仍可提供基本规范和原则可循。
2.《备忘录》中金融控股公司监管机制设计,从法律角度而言,存在着诸多漏洞。第一,《备忘录》中直接关于金融控股公司监管的条文仅有一个条文(第8条),条款规定相当原则,且缺乏对产业资本投资形成的金融控股公司监管规范,可操作性不强。第二,《备忘录》监管制度设计中缺乏对金融控股公司市场准入、退出机制及其主要领导人任职资格的要求。在市场准入方面,由于没有量化的准入指标和明确的公司设立条件和业务范围,导致各类资本投资金融产业的成本过低,金融控股公司良莠不齐,金融市场风险巨大。在市场退出方面,对于金融控股公司子公司及其分支机构的财务危机处理,法律必须对母公司给予子公司的援助行为做出一定的限制,必要时对子公司进行破产处理,防止由于对分支机构的过度救助而导致整个控股公司危机,从而引发跨行业的金融市场震荡。此外,我国金融控股公司,尤其是产业资本投资形成的金融控股公司母公司主要负责人多为金融业务门外汉,但他们往往又是其下属金融子公司的实际决策人,掌握着资金的调度权和日常经营决策权,金融知识的欠缺导致违规操作,往往会产生重大金融风险。第三,《备忘录》中缺乏对金融控股公司信息披露的要求。要完善金融控股公司的监管,如果仅仅依靠监管机构的信息收集是远远不够的,必须健全金融控股公司内部的信息披露机制。第四,《备忘录》中无责任机制的建构。权利与义务相伴,而义务的履行需要责任的保障;现代社会法律规范的制定过程中也越来越注重法律责任制度的构建与完善,以保证法律的顺利实施。因此,在金融控股公司监管立法中构建完善的责任制度亦是其应有之意。 #p#分页标题#e#
三、完善我国金融控股公司监管立法之对策选择
(一)制定专门的《金融控股公司法》,对金融控股公司的监管问题进行系统规定对金融控股公司的规范与监管往往涉及《公司法》、《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》,甚至《信托法》等法律法规;而法律对金融控股公司的规范与监管也往往采用综合系统的调整方法,以实现全面监管,防止挂一漏万。在我国现行严格“分业经营、分业监管”的金融法制框架中,要整合各部金融法律,在其中修订加入金融控股公司监管的相关内容,并使其协调与配套,这显然不是短期内能完成的工作。当代世界各国(地区)金融控股公司立法的特点之一就是采取整体修法的立法技术以形成以“金融控股公司法”为核心的配套法规完备的法律体系。[4]笔者认为,我国金融控股公司的立法形式应当借鉴此种整体修法的先进立法技术制定一部专门的《金融控股公司法》。利用整体修法的立法技术在《金融控股公司法》中整合和修改《公司法》、《商业银行法》、《证券法》等法律法规中不符合金融控股公司发展所必须的条款,加入经营规则、监管制度等内容,从而形成内容完备具有较强可操作性的现代金融法律。在《金融控股公司法》中首要解决的问题是为金融控股公司确定监管机构。根据2002年2月的中央金融工作会议的精神,分业监管基本格局在一段时间内不会发生改变;而且刚刚修改和制定的《保险法》、《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》也并没有打破目前分业监管格局的动向。如前所述,《备忘录》中设计的金融控股公司监管架构,依然存在着明显的问题。鉴于此,笔者认为,在我国现有分业监管体制下,有必要在《金融控股公司法》中明确规定建立一个长期的专业的综合监管机构(例如,在银监会、证监会和保监会三方监管联席会议基础上组建金融监管协调委员会)负责跨业监管与决策,对金融控股公司下属不同金融业务领域的子公司则由原来各监管机构实施专业化监管。
(二)明确金融控股公司监管的基本原则《金融控股公司法》的立法宗旨在于完善金融控股公司的监管,促使公司规范经营,以维护金融秩序的稳定。然而监管并非是万能的,监管不当也会造成金融市场秩序的混乱。因此,监管机构实施监管必须在法定的原则框架范围内进行,以实现监管目标。金融控股公司监管立法中应当贯彻以下几项原则:
(1)依法适度监管原则。监管机构必须依照法定职权和程序对金融控股公司实施监管以保证监管的权威性与严肃性。监督机构的监管只能在法定的范围内以法律的手段进行;对被监管对象的经营活动予以约束和限制要以真正维护金融市场秩序与稳定为必要,充分尊重金融控股公司的经营自主权,促进各公司之间公平竞争的开展,防止监管权力的滥用。
(2)综合系统监管原则。对金融控股公司,监管机构必须从审批公司准入市场开始到其退出市场为止,对其整个经营活动进行全方位的持续的监督管理。[5]在监管过程中,各个监管机构亦要在权威机构的领导下相互配合、协调行动,对金融控股公司的跨业经营、跨地区经营活动以及创新的金融产品实施综合系统的监管。量化监管指标,确立金融控股公司信息披露的程序与规则,建立对金融控股公司的风险识别、计量、监测和控制制度,实现监管规则的综合系统化。
(3)事前监管与事后监管相结合原则。由于金融控股公司投资于银行、证券、保险和信托等行业,具有高度的公共性,涉及存款人、投保人、委托人等投资大众的权益。为了有效地监管金融控股公司,除应制定完整的经营规范和防范措施之外,在金融监管机构对公司进行日常监管的同时也必须在金融控股公司内部建立健全事前监管机制,即建立良好的公司治理结构、强化内部控制机制、严格公司高级管理人员的选任等,通过制度的规范提高金融控股公司风险防范的能力。
(三)确立金融控股公司监管的基本规则
1.公司形式及市场准入的限定。依据国际惯例,金融控股公司最基本分类依其是否从事金融业务之经营或仅持有股份而管理各子公司之不同分为:纯粹控股公司(Pure Holding Company)和事业控股公司(Holding-operating Company)。①在我国《金融控股公司法》中,笔者认为,应当将金融控股公司的经营模式锁定于纯粹控股公司。因为在这种模式下金融控股公司在集团公司并不涉足事业领域,而仅仅是一个公司经营战略的决策部门。集团公司可以将精力集中于子公司的战略管理,提高公司的资本运作效率,对企业的内部整合和外部兼并与重组等。而对监管机构而言,直接规定集团公司的披露要求,对集团公司和子公司分别监管,在一定程度上能够减轻监管的难度,提高监管的效率。[6]对于产业资本投资设立金融控股公司或金融控股公司投资实业的现象,笔者认为,在我国目前金融监管机制不健全、监管效率不高的情况下应当予以禁止。此外,在《金融控股公司法》中还应当建立市场准入制度,制定一系列量化的准入指标,明确公司的设立条件和业务范围,并辅之以严格的审批,以杜绝随意设立金融控股公司的现象。
2.转投资的限制。金融控股公司是以投资、控制及管理金融相关事业为目的的,所以转投资是金融控股公司的主要任务之一。但金融控股公司的转投资行为并不是没有限制的。一般而言,其转投资的对象只能是以金融相关事业为限,从而保证金融控股公司以经营金融相关业务为主,以防止其跨业于实业部门。
3.资本充足性要求。资本是金融机构赖以从事一切业务的基础,也是应付意外事件的缓冲器。在金融控股公司体制下,母公司与子公司间的资本容易出现重复计算的情况,特别是金融控股公司的母公司和下属公司之间的复杂的互相持股,可能会在资本充足问题上隐藏风险。由于金融控股公司形成的复杂的信用链条,又可能导致子公司的问题具有很强的传染性,威胁整个金融体系的安危。因此,在我国《金融控股公司法》中有必要根据巴塞尔协议制定对金融控股公司资本充足性的基本要求,以适用于银行和控股公司的并表资产状况。
4.内部防火墙的制度安排。所谓防火墙,乃一学理上之名词,乃防止金融机构跨业经营后所产生之利益冲突及不当联结行为。[7]金融控股公司成立后,可能因子公司之间关系而对客户或公司的权益造成侵害。因此,借鉴国际上的成功经验,在我国《金融控股公司法》中制定相应的内部监管“防火墙”条款:(1)规定金融控股公司所属的银行、证券和保险等各子公司的资金和业务等的比例限制,限定商业银行与证券、保险等业务部门的一体化程度,设置资金、业务和规模的“防火墙”;(2)规定关于金融控股公司的内部交易和对外交易的强制信息披露制度,制定信息公开程度、准确性、完整性的准则要求,设置信息安全的“防火墙”;(3)规定金融控股公司的所有交易都在市场化条件下进行,防范内部交易导致利益冲突,设置市场化管理的“防火墙”。[8]
5.监控制度的设计。首先,事前监控机制。一方面,金融控股公司作为公司制企业有必要按照《公司法》的要求建立监事会、完善公司治理结构,甚至引进外部董事或外部监事,以强化内部监控。另一方面,《金融控股公司法》亦应顺应国际金融法制发展的潮流,指导建立金融控股公司内部稽核制度和内部控制制度。此外,立法还应规定主管机关审批金融控股公司业务种类、审查股东、审批高级管理人员任职资格等,以加强事前的资质评价。其次,事后监控机制。事后监控机制则主要是围绕着长期专业性综合监管机构的监控职权行使而设计的。(1)财务报告的提交:金融控股公司应该依照法律规定向主管机关申报其财务资料、交易资料或其他有关资料;(2)主管机关的现场和非现场检查权:为确保金融控股公司及其子公司的健全经营,主管机关得随时派员或委托适当机构检查金融控股公司或其子公司的业务、财务或其他事项;(3)主管机关的紧急处置权:金融控股公司有违反法律法规或有碍健全经营时,主管机关除予以纠正、限期令其整改外,并可视情节轻重对其予以处分;(4)对问题金融机构的处理。
6.法律责任制度的完善。金融控股公司监管立法之中的法律责任制度应当包括以下几方面特点:(1)金融控股公司法应明确规定公司负责人或职员损害公司利益之责任、控股公司各子公司之违法责任、控股公司设立与运营中各种违法行为(包括违反信息披露义务、转投资限制或子公司救援义务等)责任等等;(2)责任形式不仅包括行政责任和刑事责任,还包括民事责任;(3)金融控股公司或其子公司缴纳罚款后,对主要责任人或行为人享有追偿权;(4)监管机关对于金融控股公司或其子公司处罚的强制执行权。
(四)完善金融控股公司监管立法的配套规则,为监管的顺利实施创造良好的外部条件首先,金融控股公司在性质具有一般控股公司的特征,从理论上讲,同样需要接受《公司法》的规范,然而现行《公司法》中有关对控股公司的规范相当简单,可操作性差。从完善金融控股公司监管立法的角度而言,亦需要在修改《公司法》时对包括控股公司在内的关联企业作出专章规定,以利于金融控股公司规范发展。其次,金融控股公司涉及金融产业的方方面面,甚至于涉足实业领域,其资本实力雄厚,难免会利用其经济优势开展不正当竞争或逐步形成垄断。为维护金融市场秩序,应当尽快出台《反垄断法》,对金融控股公司进行反垄断控制,实现金融市场的自由竞争,并维护客户和消费者合法权益。再次,在修改《破产法》时应当对金融企业的破产程序作出安排,以利于金融控股公司及其子公司在经营不善时的市场退出。最后,在完善金融控股公司监管立法的过程中,还应当考虑制定与立法相配套的法规和规章,使之与立法相衔接,为对金融控股公司综合系统监管提供法律依据。笔者认为,这些法规和规章包括:《金融控股公司设立申请书及审查要点》、《金融控股公司发行公司债办法》、《金融控股公司负责人兼任子公司职务办法》、《金融控股公司及其子公司自律规则》、《金融控股公司内部控制及稽核制度实施办法》等。#p#分页标题#e#
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