构建政府外债风险防范和管理新机制的作用分析
摘要：根据国家外汇管理局《外债统计监测暂行规定》，构成地方政府外债的主要有两块，即国际金融组织贷款和外国政府贷款。目前山东省的政府外债，主要是指山东省地方各级政府利用的主权外债。它以国家名义借入，由中央财政直接或通过银行转贷给山东省政府，然后由省政府直接或通过银行转贷给项目单位。凡是经过地方政府转贷或担保的外债，均构成地方政府外债，在项目还清贷款前，是地方政府或有负债，如果发生财政直接还款或垫付的情况，就转化为地方政府外债风险。这些贷款主要用于具有社会效益的投资项目，自身偿债能力较弱，如果债务规模过大，将给地方政府带来很大的财政风险，直接冲击财政预算平衡，甚至影响金融安全和社会稳定。
关键词：金融安全 外债风险 社会效益
一、山东省利用政府外债及风险管理情况
山东省是利用国际金融组织和外国政府贷款起步较早、数额较多的省份之一。截至2007 年底，省地方政府外债累计协议额达到50 亿美元，其中，国际金融组织贷款（世界银行贷款、亚洲开发银行贷款、国际农发基金贷款及亚行联合融资贷款）17.22亿美元，外国政府贷款32.69 亿美元，实际使用26.62 亿美元，其中，国际金融组织贷款13.44 亿美元，外国政府贷款13.18 亿美元。利用这些贷款，建成了济青高速公路、山东邹县火电、鹊山水库、烟台港等大批基础设施和关系国计民生的项目，既弥补了建设资金的不足，还发挥了推动科技和管理水平提升，推广项目成果应用、促进经济社会进步的良好效应。近年来，全省各级财政部门不断提高债务风险防范意识，积极采取措施，强化债务管理，取得了一定成效。目前全省已建立了以《山东省政府外债管理暂行办法》为核心的债务管理制度体系，加强了政府外债项目全过程管理，并建立了13 亿元的还贷准备金，良性债务偿还机制已基本形成。
二、山东省政府外债风险分析
政府外债具有金额大、期限长、贷款利率浮动等特点，其风险也以多种形式存在。山东省政府外债风险的主要表现形式有：
（一）外债规模风险。外债规模风险就是由外债规模产生的外债风险。外债是一种外来资源，是经济发展中外来的一种推动力量。外债规模偏小，则这种推动力不足，不能满足经济发展要求，因而外债规模不足也是一种风险。但这种风险较少为人们关注和研究。我们一般讲的外债规模风险，实际是指外债规模过大带来的风险。利用外债并不是越多越好，有一定的限制条件，超出合理的数量界限，就会发生风险。具体来说，这些限制条件主要包括外债的配套能力、偿还能力和政府的承受能力等。如果政府财力不强，外债规模的过度扩大就极有可能形成风险。2007 年，山东省地方财政收入为1674 亿元，外债余额为10亿美元，约折合77 亿元人民币，占财政收入的5%，财政尚有一定的债务承受能力。
（二）外债结构风险。在外债规模基本确定的情况下，合理配置外债结构更加重要。通过对外债构成比例进行优化组合，可以降低筹资成本，获得最大利益。若比例结构不合理，则容易导致债务风险。外债结构风险主要有以下几个方面。
1. 外债地区结构风险。外债地区结构风险实质是不同地区的外债规模风险。山东省利用外国政府贷款项目在省内的分布极不均衡。截至2007 年底，全省外国政府贷款项目债务余额位居全省前五名的地区加起来，占全省债务余额的78%，但这些地区的财政收入总额，还占不到全省财政收入的40%。有的地区外债规模显然超出了地方财政的承受能力，一旦发生预算扣款，势必影响其财政平衡。
2. 外债行业结构风险。外债行业结构风险实质是由于外债使用方向的不同而导致的债务风险。由于各个行业的收益率及应对市场的能力不同，外债资金在不同行业的分布结构会直接影响一个地区的债务风险。据统计，山东省利用政府外债最多的是工业，其他债务余额较多的依次是能源交通、环保、农业。其中，能源交通行业的经济效益一直较好，还款比较及时，几乎没有发生债务拖欠。而农业经济效益较差，债务拖欠也较多。
3. 外债利率结构风险。外债利率结构风险是指由于不同利率贷款在全部贷款中所占比重不同导致还本付息金额发生差异而产生的债务风险。利率风险主要表现在浮动利率借款部分，如世行、亚行以LTBOR（伦敦银行同业拆借利率）为基础的单一美元浮动利率贷款就每半年浮动一次。由于国际金融市场变幻莫测，6 个月美元LIBOR 在80 年代以后最高曾到18.875%，最低只有1.1175%，风险管理难度很大，因而将浮动利率债务控制在较小范围更利于防范风险。一般认为，合理的外债利率结构应当是以固定利率计算的债务占总债务的70—80%左右。
（三）外债汇率风险。汇率风险是指由于汇率变动，导致债务人按本币（或另一种外币）计算的外债资金使用和偿还金额发生较大差异的可能性。主要表现为外币汇率变动带来的外币汇率风险和本币贬值产生的本币汇率风险。
1. 美元与人民币汇率变动风险。政府外债项目一般是公益性和基础性项目，所借外债或者使用外汇引进了设备，或者在建设期折成人民币支付工程建设成本，一般没有外汇收入，还款时需要向国家外汇管理部门申请购汇。如果汇率变化幅度较大，那么在用款与还款时，外币与人民币兑换形成的差异将非常惊人。而且，由于政府外债均为长期债务，长期下因汇率变化而产生的风险将更为可观。1982 年开始实施的华北平原农业项目是我国第一个利用世行贷款项目，山东省的贷款额为2700 万特别提款权。由于该项目实施较早，自项目实施以来，外汇汇率变动较大。至1987 年底项目建设期结束，按用汇时的汇率，累积折合人民币9229 万元。但到1995 年还款时，按当时的汇率特别提款权兑美元1∶1.35，美元兑人民币1∶8.3 计算，上述贷款需偿付3 亿多元，是最初借款额的3 倍以上，形成汇率风险损失2 亿多元。
2. 美元与其他货币汇率变动风险。1994 年外汇汇率并轨后，人民币与美元的汇率基本稳定。这样，当其他货币与美元的汇率发生变动时，它们与人民币的汇率也会发生变动。在所有的外币中，日元汇率是最难以把握的，其外债风险也是最大的。以美元兑日元为例，1986 年最低时1 美元兑换200 日元，1995 年最高升至79.80 左右，1998 年亚洲金融危机期间又迅速贬值至147 的水平，目前在1 美元兑换106 至108日元左右波动。如此巨大的汇率波动，如果不加重视、不予防范，其风险可想而知。
（四）外债利率风险。利率风险是指由于利率水平的不确定而导致债务人遭受损失的可能性。与其他风险不同，利率风险在更大程度上是相对的，是同一时期一种利率与其他利率相比较而产生的。在全部政府外债中，外国政府贷款一般是固定利率，且利率较低，利率风险相对较小。而国际金融组织贷款则采用的是LIBOR 基础上每半年一次的浮动利率，其波动会给负债企业带来很大的不确定性。另外，政府外债风险还有其他表现形式，如外债规划风险、管理风险、配套风险、采购风险、市场风险、行政干预风险、政策风险等等。通过对山东省政府外债风险管理现状的调研分析，我们可以得出这样的结论：从静态上，即从绝对值以及整体平均数来看，省政府外债的规模、结构尚未对全省财政预算平衡构成威胁，不足以产生财政危机。但从动态上，即从贷款项目管理、项目效益、汇率波动来看，如果我们不采取应对措施进行有效的风险管理，在贷款的借、用、还、防等环节建立配套的规章制度，仍有可能在部分县市产生财政风险，甚至波及到全省范围。
三、防范和管理政府外债风险的对策措施
为了更好地开展利用政府外债工作，充分发挥其促进经济社会发展的积极作用，必须有效规避债务风险。政府外债风险管理的总体思路为“抓住重点、加强管理、推进改革、促进发展”，具体包括以下几个方面措施。
（一） 完善政府外债风险管理调控体系。
1. 适度控制外债规模。防范外债风险，首先要将外债规模控制在一定范围内。实践中应当注意，利用外债规模和新上外债项目一定要与国民经济和社会发展计划相适应，并尽量结合财政预算进行。这样不仅可以较好解决配套资金问题，而且通过预算监督，可以更好地保证外债规模与本地区政府（财政）承受和偿还能力相适应。当然，控制规模并不是不贷或慎贷，当前我们就应该抓住人民币持续坚挺的有利时机，加大引资力度，改善贷款结构，降低贷款成本。
2. 科学安排外债投向。随着我国经济发展和国际金融组织、外国政府贷款业务政策变化，作为我国利用外资重要组成部分的政府外债今后会出现贷款条件趋硬、评估程序复杂、手续相对繁琐等不利因素。但是，以促进发展为主旨的国际金融组织贷款和外国政府贷款，仍不失为一种优惠贷款。因此，合理调整贷款资金投向，将是山东省今后利用政府外债资金应首先考虑的问题。为有效利用政府外债资金，发挥政府职能作用并降低财政承担的外债风险，各级政府特别是各级财政部门要树立公共财政观念，将贷款资金限定在需要政府支出的领域，主要用于能源交通、节能减排、改善民生等方面，对竞争性项目则可完全留给市场。#p#分页标题#e#
3. 合理平衡债务结构。优化外债结构，是外债风险管理的重要内容，比单纯控制外债规模要有效得多。合理的外债结构是降低筹资成本和债务风险、避免还款期过于集中、保持外债相对稳定和提高利用外资预期效益的重要保证。只有建立合理的外债结构，才能充分发挥外债的正面效应，促进国民经济发展目标的实现。为此，作为政府外债的宏观管理部门及对外窗口，各级财政部门必须加强对世界经济形势和国际金融市场动态的研究，把握好政府外债结构。一是帮助项目单位优化币种结构，注意选择具有下浮趋势的弱势货币，以减少还本付息时的债务负担。二是优化外债期限结构，避免新项目一哄而上，一次性借入大量年限相同的外债，防止出现偿债高峰。三是优化外债利率结构，提高固定利率贷款在总债务中的比重，使利率风险最小化。
（二）将政府外债管理纳入预算管理体系。政府外债作为财政收入的一部分，执_行着公共财政职能，其支持对象主要是关系国计民生的基础性和公益性项目。将这些资金和项目纳入预算管理，不仅有利于配套资金的落实和项目的顺利实施，也符合财政预算完整性和统一性的要求。只有将外债纳入国家预算进行管理，才能从国民经济发展全局和外债宏观管理的要求出发，充分考虑经济社会发展的需要和可能，统筹安排外债规模与投向，同时还有助于及时掌握外债运用与绩效状况，一旦发现问题，可采取果断措施加以解决，防止发生债务风险。
（三）建立并完善还贷准备金制度。由于政府外债以政府信用借入，以政府财力作担保，到期必须要偿还，否则将直接影响国家形象和对外信誉。因此，一旦项目单位难以按时还款时，债务的偿还责任就转嫁到财政身上。如果财政准备不足或风险超出财政承受能力，就会导致财政风险。因此，财政部门建立还贷准备金，分散甚至消除还贷压力，对确保贷款及时偿付、维护偿债信誉、保证预算顺利执行、防止债务风险有着至关重要的意义。还贷准备金至少应当满足未来一年内到期债务的周转垫付需要，且不低于本地区债务余额的5%。准备金来源于以下方面：财政预算资金、提前回收的贷款资金、转贷利差收入、专用账户利息收入、还贷准备金的增值部分等。
（四） 利用金融衍生工具合理规避风险。
1. 提前归还贷款。当预测所借债务货币汇率或利率具有上升趋势时，按贷款合同条款规定，可以采取提前归还贷款的方法。当然，按照贷款协定，提前还款一般需要支付一定的贴水，因而需要计算贴水与利率上升导致还款成本增加的大小，权衡利弊。当国内资金成本降低、或项目单位还款能力较强时，可以通过财政部门与世行协商，提前归还贷款。
2. 利用金融衍生工具规避债务风险。即在遵守原贷款协定的情况下，通过合适的中间机构，在继续享受贷款中各项优惠的同时，通过期权交易、货币掉期、利率掉期等方式规避贷款中可能出现的风险。现实中，许多项目单位通过摩根斯坦利、美林、高盛等风险管理或投资公司进行了成功运做。如，通过利率掉期，将浮动利率转换为固定利率，本金不发生交换，贷款币种也不改变。山东省在利用金融衍生产品进行风险防范方面进行了有益尝试，截至目前已经开展了225 亿日元贷款项目的货币掉期，将汇率风险较大的日元交换为相对稳定的美元和欧元，并设定了交易保护区间，从而起到锁定汇率风险、降低债务成本的作用，有效规避了债务风险。
3. 降低政府外债资金成本。政府外债的贷款期限较长，成本较低，今后一个时期仍将是主要的外资来源。但是随着贷款条件逐步硬化、贷款成本的增加，政府外债变得越来越缺乏吸引力。“第三窗口”模式可以有效缓解这一尴尬局面。“第三窗口”是指可提供优惠资金的国家或组织，其优惠资金不会单独提供，但可用来配合实施国际金融组织等硬贷款项目。如全球环境基金、清洁发展基金等。为此，各级财政部门在工作中应积极主动拓宽与国际金融组织的合作渠道，努力降低贷款成本，减轻政府和企业的还款负担，预防债务风险的发生。
（五） 建立政府外债风险预警监控体系。我们认为，地方政府外债预警监测评价指标体系应包括三部分内容。
1. 宏观经济指标。包括GDP 增长速度和地方财政收入增长速度。通常地方外债增长速度不应高于地方财政收入同期增长速度。
2. 名义外债指标。一是外债负担率，即外债总量相对于当年经济总规模的比例关系。对于地方各级政府外债，由于地方政府不允许发行债券，因此以地方政府名义借入的，以及各级地方政府担保的外债，可看作地方的“当年国债余额”，并以此债务余额为计算依据。二是债务依存度，即当年新增外债规模与当年政府用于经济建设的支出规模之比。它着眼于国债流量，反映当年政府支出对债务收入的依赖程度。其指标含义是当年经济建设支出总规模中，有多少是通过举债实现的。三是债息负担率，即当年还本付息额与当年财政支出额之比。这是评价债务风险的一个重要指标，表明财政对外债本息的保证程度。四是偿债率，即当年还本付息额与当年财政收入总额之比。这一指标反映财政的债务清偿能力。
3. 外债偿还指标。一是当年到期外债偿还率，即当年到期外债偿还额与当年外债到期额之比，这是反映某地区对当年到期债务偿还情况的指标。二是累计债务拖欠率，即累计债务拖欠额与累计债务到期额相比，这是反映某地区到期债务累计拖欠情况的指标。
（六）探索建立政府外债项目绩效评价体系。当前，各级政府和部门已经充分认识到加强项目后评价的重要意义，世界银行、财政部、审计署也正在尝试建立政府外债绩效评价指标体系。下一步，我们要加大工作力度，建立制度框架，制定科学评价体系，不仅对债务偿还情况进行考核评价，而且要将还贷准备金、上级政策执行情况等纳入绩效评价体系，调动各级加强债务管理的积极。在此基础上，稳妥开展试点工作，总结经验，争取全省的政府外债项目绩效评价工作尽快取得实质性成果。
（七）建立政府外债管理奖惩制度。在对外债进行风险监控和项目绩效评价的基础上，建立奖惩制度，通过考核各地区上述指标，对项目执行和还本付息较好、其他相关指标也在控制范围之内的，给予表彰奖励；对还款情况差、拖欠严重的市，暂缓受理借用外债项目，并配合以通报批评、加收滞纳金及财政扣款等处罚手段。
