一、问题的提出
棉花作为一种重要的经济作物，是巴西和西非等发展中国家重要的出口产品之一。然而，发达国家实施的棉花补贴政策严重扭曲了世界棉花贸易，并使得其他棉花主要生产和出口大国深受其害，棉花产业发展和小农户生存处境艰难，在一个各种选择都非常有限的地区尤其如此。在上述背景下，巴西与美国之间爆发了棉花贸易争端。2002年11月，巴西就美国的棉花补贴问题向美方提出磋商要求，试图说服美国削减，甚至是完全取消棉花补贴，但遭到美国的拒绝。值得注意的是，根据美国农业法，美国政府对棉花的补贴政策要持续到2007年。这意味着如果巴西不能解决这一问题，它将蒙受更大的损失。为此，巴西政府于2003年9月要求世贸组织成立专家组调查美国棉花补贴问题。根据巴西的起诉，世贸组织于2004年4月初成立了WTO专家组。经过几个月对证据复核，2004年6月18日，WTO争端解决机构做出正式裁决，认定美国棉花补贴违反了WTO规则,并在裁决报告中指出，美国政府凭借补贴保持了棉花产量和出口增长，人为降低了国际市场棉花价格。由于此次贸易争端是WTO（包括GATT）历史上第一次针对“绿箱”政策的争端，也是第一次将“严重损害”规则应用到农业补贴问题上的争端。因此，深入分析此次贸易争端将有助于我们更好地理解和利用WTO规则，以及对于思考和调整我国的农业及其他产业政策，回应一些WTO成员对我国棉花补贴或其他问题，都具有非常重要的参考价值和现实意义。本文的结构安排如下：第二部分详细阐述巴西—美国棉花贸易争端的基本过程，重点关注巴西提供的证据和世贸组织裁决；第三部分是此次棉花贸易争端给中国的启示。
二、巴西—美国棉花贸易争端的基本过程
（一）巴西的申诉理由
根据WTO规定，一国要申诉另一国补贴违反规则时，必须提供以下二个方面的证据：（1）被投诉国是否采取了违反WTO规则的行为；（2）被投诉国的行为是否对申诉国造成了实质性损害。针对美国棉花补贴问题,巴西首先列举了美国棉花补贴违反WTO规则的证据,其次举证了巴西因此而受到的实质性损害。
1.美国棉花补贴违反WTO规则的证据巴西指控美国政府的如下几个棉花补贴政策违背了WTO的相关规则，或是违背了美国政府对WTO所作的承诺 ：（1）生产灵活性合同支付（PFC）和直接支付（DP） PFC是根据1996年美国的FAIR法案设立。它规定，1996年至2002年生产者可基于7种农产品（包括棉花）的基期种植面积和产量获得补贴。生产者在基期种植面积上可选择种植任何农作物，但是如果种植水果和蔬菜，补贴将全部或部分取消。DP是根据2002年FSRI法案设立。它规定，2002年至2007年生产者可基于9种农产品（包括棉花）的基期种植面积和产量获得补贴。补贴额与农产品的价格无关，由法律确定为每磅6.67美分。直接支付作为生产灵活性合同支付的延续，但允许生产者选择计算基期种植面积的方式，其他限制条件不变。巴西认为，上述两项补贴只是符合WTO“绿箱”政策的某些标准，而不是全部标准。因为按WTO规定附件2第6款中关于不挂钩收入支持的规定，不能依据基期后任何一年从事生产的类型进行补贴支付。然而，美国有关这两种补贴的法律规定，在合同种植面积上可种植除水果和蔬菜以外的任何农产品，否则获得的补贴将被削减或取消。因此这并不足以说明美国棉花补贴属于“绿箱”政策。（2）反周期支付(CCP)和市场损失资助支付(MLA) CCP由2002年美国的FSRI法案设立，获得补贴的种植要求与直接支付相同。补贴额为“有效价格”与每磅72.4美分“目标价格”之间的差额。MLA是美国在1998年至2001年间，根据单独立法向生产者提供的临时紧急和辅助补贴，以弥补低价造成的损失。该支付只适用于根据生产灵活性合同支付接受补贴者。巴西指出，上述两项补贴是以生产灵活性合同支付为基础的，它与PFC和DP一样违反了WTO的规定。（3）销售性贷款项目(MLP)。对棉花提供的MLP始于1986年，延用至今（经过几次修改）。美国政府通过该项目向棉花生产者提供无追索贷款，贷款价格为每磅0.52美分左右，以棉花预期收获为抵押。这种贷款可弥补生产者的生产成本，使生产者不必一定在收获时低价出售农产品。在贷款到期时，偿还价格是“经调整的世界市场价格”与“原贷款价格加利息”中较低者 。 巴西认为，美国新农业法案调高了MLP的贷款补贴率，规定棉花补贴率为0.52美分/磅，较1996年调高0.08美分/磅，目的是为了避免过低的市场价格对棉花生产者的收入造成负面影响。因此，它一方面鼓励了棉农在棉花市场价格持续低迷的条件下扩大种植面积，另一方面与其他补贴项目共同提高了补贴额度，使整个补贴水平超过1992年度的支付水平。（4）出口信贷担保（ECG）。美国农业部通过政府所有的“农产品信贷公司”提供出口信贷担保，主要是向进口国提供金融支持，支持有外汇困难的国家进口美国农产品。它包括出口信用保证项目（GSM-102和GSM-103），供应商信用担保项目（SCGP），设备担保项目（FGP）。其中，前者用得最多。 巴西指出，ECG等同于出口补贴，因为当国外棉花购买者无法取得信贷支持时，美国棉花出口受阻。然而，这与美国承诺不对棉花出口补贴是相矛盾的。据测算，2002年美国通过GSM102、GSM103和SCGP项目对包括棉花在内的多种出口商品提供了32.2亿美元的出口信贷，2003年则提供了33.9亿美元。（5）第二步支付（Step 2）。它是美国自1990年以来专为棉花设计的补贴项目，根据FSRI法案，美国国产棉花的国内使用者和出口商凭购买记录，在美国输北欧棉花报价（USNE）连续4周超过北欧价格（NE） ，而经调整的世界价格（AWP）不超过销售贷款价格134%时，可获得差价补贴。 巴西认为，这项支付的目的是保证美国棉花在国际市场上的竞争力及鼓励美国内棉纺企业多使用本国棉花。其关键点在于当棉花国际市场价格低于美国国内市场价格时，美国棉花使用者和出口商接受补贴之后，仍然有利可图。按照WTO补贴协定第3.1（a）条款，上述补贴构成了禁止性补贴。
2.巴西棉花产业受到实质性损害的证据如果上述事实成立，那么对巴西来说具有决定意义的问题就是要提供证据，证明其棉花产业受到了实质性损害。对此，巴西提供了以下证据。（1）美国的补贴政策致使美国棉花种植面积扩大巴西利用美国农业部公布的数据算了二笔帐。第一笔是证明美国棉花生产成本高于棉花市场价格。自1999年8月至2003年7月，与生产成本相比，美国棉花生产者价格大约要低77%。第二笔计算美国棉农的利润。在1997年至2003年间，美国平均每公顷棉花累计产生的全部市场收入比全部累计生产成本低2154.71美元。而与此同时,平均每公顷棉花累计接受政府补贴大约2471美元。因此，如果按市场价计算，美国棉农每公顷棉花6年累计才获得261.93美元的“利润”。从理论上来说，如果棉花生产成本高，利润低，则种植面积会不断缩减，然而，美国的事实却相反。在大量补贴情况下，美国棉花种植面积照样稳步增长，即使世界棉花市场价格低迷也不例外。巴西在指控报告中称，1999、2001和2002年三年世界棉花价格下降，尤其在2002年初价格跌到64美分/公斤，为近20年来平均价格的40%。然而，与之形成鲜明对比的是，这三年美国棉花种植面积却在不断增加。从1999年的530万hm2增加到2000年的591万hm2，接着又增加到2001年的619万hm2，截止2002年面积为627万hm2。（2）美国的棉花补贴政策已对巴西的棉花产业造成了实质性损害其依据主要有三：其一，1999年8月至2003年7月间，美国为棉农提供了约125亿美元的巨额补贴，从而使其保持了世界第二大棉花生产国和最大出口国的地位。从1998／1999年度到2002／2003年度，美国棉花国际市场占有率由17%提高到42%，三年内增加了25个百分点。然而，象巴西这样低成本、具有竞争力的国家反而失掉了相应的国际市场份额，甚至是由过去的棉花净出口国变成现在的净进口国。其二，棉花是巴西的重要经济支柱。巴西是世界第三大棉花生产国，棉花在巴西出口产品中占有重要地位。但是，近年来棉价下降造成了巴西“棉花危机”。许多棉农被迫改种其他作物，靠采摘棉花为生的人涌向大城市，造成大量农村人口失业以及其他的一系列社会问题。其三，不考虑其棉花国际市场份额的丧失，仅世界棉花低价就导致巴西棉农损失近4.78亿美元。（3）许多相关研究认为美国的棉花补贴政策影响了世界棉花产业巴西在报告中称，虽然不同的研究者所得结论有所差异，但是他们都存在一个共同点，那就是认为美国的补贴对棉花生产、出口和价格具有明显的影响。譬如，担任巴西政府顾问的专家丹尼尔·萨姆纳用计量经济模型估计了美国政府补贴对棉花生产、价格和贸易的影响。结果表明，在1999年至2002年间，如果没有美国政府的补贴，美国棉花出口将要减少41%，而且世界棉花价格将要平均提高12.6%，或是每公斤提高14.33美分。此外，国际棉花咨询委员会(1CAC)、世界银行(WB)、国际货币基金会(1MF)的研究指出，世界棉花低价格导致了大约9万棉农生活水平下降到贫困线以下。
（二）争端裁定及其美国对裁定的态度
根据巴西的起诉依据和美国的辩护，世贸组织专家组2004年6月18日做出正式裁决 。其主要内容如下：（1）美国的直接支付计划、生产灵活性合同支付计划及其相关的法律不适用于“和平条款” 。（2）美国的棉花补贴水平超过了1992销售年度中确定的支持水平，不符合“和平条款”。（3）美国出口信贷担保属于出口补贴，违反了“和平条款”的第8条规定。（4）美国2002年农业法对棉花出口商提供的直接支付属于补贴协定第3.1(a)及3.2条规定的出口补贴，受农业协定第9.1条(a)款规范，这与美国在农业协定第3.3条和第8条项所承诺的义务不符。与此同时，第二步支付属于补贴协定第3.1和3.2条所规定的出口补贴和进口替代补贴，为禁止性补贴。（6）美国的营销贷款支付、第二步支付等补贴明显压低了国际市场上的棉花，并严重损害了巴西利益。针对WTO做出的裁决，美国贸易代表发言人在日内瓦发表书面声明，表示将认真研究上诉机构的报告，并与国会和农业界密切合作制定下一步措施。需要指出的是，虽然WTO裁决并不具有国内法律同等效力，但面临国际压力，美国承认了裁决的合法性，更何况美国也一直督促别国尊重WTO裁决。诚然，美国表面上承认了事实，但是这并不代表美国会立即取消补贴，我们有理由认为美国取消棉花补贴仍有一段很长的路要走。因为美国会以此作为与其它几大贸易强国谈判的杠杆，说服它们也减少对本国的补贴，甚至成为在其他方面谈判的筹码，以保证美国的利益。否则，它就有足够的理由来维护自己的立场。一个明显的例子就是，美国在棉花补贴争端败诉后不久，向世界贸易组织申诉，要求该组织就欧盟对空中客车公司提供补贴政策展开调查。
三、对中国的启示
巴西—美国棉花贸易争端的意义不仅仅在于巴西取得胜诉本身，更重要的是它对于思考和调整中国的产业政策，处理一些贸易争端，都具有非常重要的启示。以下启示包括理论研究和实务操作两个层次。
第一，掌握充分证据，熟悉游戏规则。如果说谈判需要技巧，那么解决贸易争端更多的是需要证据和对相关规则的熟悉。在这次棉花贸易争端中，巴西之所以能胜诉，一个重要的原因在于掌握了美国补贴政策及其相关数据，并且熟悉和适当运用世贸组织规则。需要指的是，巴西引证的许多数据都来自于美国农业部。这一点对我们来说尤为值得借鉴。
第二，新一轮谈判的进展，将受到深刻的影响。新一轮谈判后协议条文的确定，将更为精准、明确和全面，而且达成协议的过程将更为繁复。中国可根据自身现有政策或将来可能的政策，决定自己的谈判立场。
第三，中国在确定和执行农业补贴政策时，要注意与现有世贸组织规定衔接好，并预见到新一轮谈判可能达成的协定规定。按照目前的标准，中国目前实行的所有补贴，包括直接补贴、良种补贴和农机补贴等等，均不属于“绿箱”补贴。随着新一轮谈判的进展，可能需要进行适当的调整。
第四，建立预警应急机制。由于中国在国际贸易中具有大国效应，所以随时都有可能与别国产生贸易摩擦。对中国来说，要切实运用好国际通行规则，做好维护国内产业安全的基础性、前瞻性和预防性工作，并建立和完善产业损害预警机制。其主要内容应包括：监测国际经济发展变化、货物进出口、技术进出口和国际服务贸易异常情况，并分析其对国内相应产业已经造成或是未来可能造成的影响；与此同时，分析国内产业发展对别国产业已经造成或未来可能造成的影响。譬如，一些世贸组织成员国指责中国存在棉花补贴问题，对此，我们就应当积极组织力量，做好相应的研究工作，以具体的数据和事实说话，证明中国棉花没有补贴问题。
第五，注意国际贸易中的“多米诺骨牌”效应。这种效应包括三方面：（1）产品上的扩散。它是指既然棉花补贴可以产生争端，那么其他农产品同样也可，譬如大豆。以同样的逻辑，争端也可针对非农产品。事实上，近来中国纺织品贸易争端的由来与之不无关系。（2）国别上的扩散。它是指任何两个有利益往来的国家间都有可能发生争端，而不论国力大小。譬如，尽管在世贸组织争端中第三方权力有限，但作为西非的最不发达国家的贝宁以第三方身份加入到这场争端中，使专门委员会不得不充分考虑其主张。再者，以中国纺织品贸易争端为例，首先是美国向我国发难，紧接着的是欧盟等国家。（3）争端内容上的扩散。它是指争端将不仅局限于某些热点，如倾销、补贴等，其他方面照样有可能成为争端的焦点。因此，我们要对国际贸易作一个更为全面和详尽的分析。
第六，产品多样化研究。从长远来看，任何一种产品（或服务）都不是贸易争端的绝缘产品，都有可能在国际贸易中发生摩擦，因此，我们不仅要关注那些易受进出口影响、以及对经济发展具有重要意义的产品，而且要注意那些规模虽小，但涉及国计民生或是目前尚属幼稚但有发展前途的产业。
参考文献：
1王琛．美国棉花补贴什么地方违反了WTO规则？[J]，WTO经济导刊，2005（1）。 2 赵玉阁．警惕反补贴调查成为我国外贸出口的新障碍[J]，国际贸易问题， 2005（5）。 3 World Trade Organization, UNITED STATES–SUBSIDIES ON UPLAND COTTON—Report of the Panel, https://www.wto.org, 2005-5-9. 4 World Trade Organization, UNITED STATES–SUBSIDIES ON UPLAND COTTON—Report of the Appellate Body, https://www.wto.org , 2005-5-9.
