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第 1 章 绪 论
1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
当前，中国已经进入了政府管理转型的机遇期，社会组织的社会价值日益凸显并逐渐强化着对经济和社会发展的影响。党和国家也释放出了改革社会管理，推动社会组织发展的强烈信号。十八大报告明确提出“加快建立政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。通过转变政府职能，加速推进政府在社会组织中的退出机制，把政府行政管理与社会自我管理分开，放开政府对社会组织在人事权、财政权等方面的控制，给予社会组织发展的主动权。十八届二中全会进一步明确了改革社会组织管理制度的事宜；十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中与“社会组织”作用与发展相关的内容至少达 13 处，并提出全面深化改革的总目标为推进国家治理体系和治理能力现代化。2014 年 3 月，李克强总理通过《政府工作报告》指出更好发挥社会组织在公共服务和社会治理中的作用。2014 年 10 月，十八届四中全会通过的《中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中系统全面地列举了社会组织发挥作用的领域，凸显了社会组织作用及地位的重要性。党的十九大报告中也围绕社会组织在社会治理等方面的作用进行了明确的论述，将社会组织发展视作巩固党的执政基础的重要力量；培养其成为发现矛盾、化解矛盾、维护社会和谐稳定的重要力量，肯定了社会组织参与小康社会及社会主义现代化国家全面建成的重要意义。无论是数量上的增长还是质量上的提升，社会组织的社会功能都不可或缺。社会组织作为社会参与的重要主体之一，应被当做与政府和企业一样重要的主体对待。然而，在现阶段的中国，社会组织的发展还未完全成熟，仍存在自主性不强、能力不足、机制有待完善等问题。社会组织自身并不能提供其发展所需的全部资源，它的发展是多种因素综合影响的。中国情境下的社会组织发展仍需要外部资源的支持，尤其是政府资源的支持。通过检索国内外有关影响社会组织发展的因素的研究，我们发现现有研究大多从外部宏观视角下的经济发展水平、对外开放程度、政社关系等维度和内部微观视角下的社会组织的结构、制度、人员等维度展开分析研究，却忽略了分析这些因素背后具体的人的作用，特别是地方政府官员的影响。中国情境下的社会组织发展在很大程度上仍取决于其与地方政府的互动效果。
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1.2 国内外文献综述
1.2.1 社会组织发展的影响因素研究
国外有关社会组织发展的研究较之中国起步更早，系统性更强，经验和理论更加成熟。西方学者在不同理论背景下以西方具体事实为依据，形成了分析社会组织发展的诸多视角，如政治参与的视角、公共治理的视角、社会服务的视角、社会资本的视角和社会创新的视角[1]。就社会组织发展的影响因素研究而言，国外学者多以东欧地区的社会组织为对象，通过早期的分析研究提出初步结论。如Toepler 和 Salamon（2003）以中东欧地区 NGO 为研究对象，实证分析认为这些地区 NGO 的发展受到来自经济、社会等多方面因素的影响[2]。Epperly 和 Lee（2015）则选取 1998 至 2007 年间东欧前苏联国家非政府组织面板数据进行研究，分析得出腐败因素会弱化非政府组织的合法性和财政能力，而这要远远大于社会组织自身的组织能力建设，腐败与非政府组织的可持续发展间具有很强的相关性[3]。社会组织发展会受到一个国家或地区本土的政治、经济、历史、文化和制度等因素的影响。关于国外有关的社会组织发展研究成果，我们只能作一定程度上的参照、借鉴和吸收，“离开具体的语境，就无法真正理解社会组织发展的政治角色地位”[4]。随着社会组织在中国的快速发展，国内外学者对中国社会组织的关注也开始愈来愈多，学术界涌现了一批针对中国社会组织发展的研究成果。在这些研究中，学者们关注的一个焦点问题是影响中国社会组织发展的因素。纵观已有研究，本文发现现有关于影响中国社会组织发展的因素的研究成果，可分为社会组织的外部宏观环境研究和社会组织的内部能力建设研究。外部宏观环境研究主要是指区域经济发展水平、地方城镇化程度、对外开放水平、当地文化特征、政府行为等外部因素对社会组织发展的影响；而内部能力建设主要是指社会组织的结构、制度、资金、人员等自身内部因素对社会组织发展的影响。而下文将着重对有关社会组织外部宏观环境中的经济发展水平和政府行为因素的研究成果进行综述。
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第 2 章 概念界定和理论基础
2.1 基本概念的界定
2.1.1 社会组织
各个国家间的社会组织形式多种多样，不同国家间对社会组织的研究立场、关注焦点也各有偏重，社会组织的界定概念严格来说还尚未达成共识，出现了系列内涵相似却名称不同的称呼。在“社会组织”概念提出之前，国内学者或者政府文件中曾称社会组织为非营利组织、非政府组织、民间组织、慈善组织、志愿部门、中介组织、公民社会部门、免税组织、第三部门等。非政府组织概念源于西方基督教传道和慈善传统，重在强调非政府性、非官方性，是社会各界对政府失去信心的表现。非政府组织，从字面上看，容易将其极端理解成与政府无关且相互对立的组织形式，独立于政府公共权利体系之外，没有公共权利。非营利组织则重在说明非营利组织是不能以营利为目的的组织，但这并不意味着非营利组织就不能进行经营性活动，只是要求所获利润必须用于组织的可持续发展上，不得用于成员间的分配。在这种情况下，当非营利组织和营利活动之间产生联系时，非营利组织的公信力便容易遭到破坏。而民间组织中存在的传统的官本位思想导致了民间组织在合法性问题上遭遇的尴尬，民间组织得不到重视和肯定，未能体现时代意蕴。在构建和谐社会和推行社会治理创新的背景下，中共十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干问题的重大决议》中第一次提出“社会组织”概念。2007 年，中共十七大进一步确认使用“社会组织”概念[53]。
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2.2 理论基础
官僚行为理论，形成于二十世纪五十年代至八十年代，以安东尼.唐斯和威廉姆.A.尼斯坎南等人的论述最具代表性。官僚行为理论通过分析官员动机、官员行为模式等的过程来解读官员与官僚组织行为，从而揭开官僚制的神秘面纱。官僚行为理论旨在建构一种有利的决策理论，这种决策理论应有助于人们去了解官僚组织行为，进而提高人们的决策质量。官僚行为理论的主要内容包括官僚的行为动机分析、官僚组织的运作机制与环境分析及理性官员追求的总体策略，简而言之即就官僚行为及官僚组织行为两个方面进行分析[64]。首先，官员存在自身局限性和个人偏好。当进行一项决策时，官员投入的时间是有限的；官员进行权衡时，所需获取的信息的来源渠道也是有限的。每个官员都倾向于根据重要程度重点关注与自己有关的那部分职能。官员制定决策时需要了解很多重要信息特别是那些有关于未来事件的动态变化的信息，而这部分信息的获取又是非常不充分的。如果决定深入挖掘以取得更为充分的有关信息，那官员就需要为此付出极其高昂的成本等代价。在制定决策时，官员不可避免的需要面对不确定性。当官员获取信息后，需要把信息向上层进行传递。在这个向上的传递过程中，官员都倾向于强调对自己有利的那部分信息，而尽量隐藏掉对自己不利的信息，从而导致在信息传递过程中的信息失真情况的发生。每个官员在执行政策或采取行动时，都会倾向于努力推行那些对自己有利的政策或行动，即使他的职责要求他执行那些可能有损于自己利益的政策或行动。在接受上级指示时，每个官员会依据指示指标是否有利于自身利益而就指示做出不同程度的改变。在执行组织职能的过程中，每个官员会根据个人目标的实现预期来调整自己的责任感和愿意接受的风险职责的程度。
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第 3 章 地方民政官员特征与社会组织发展的现状分析....21
3.1 地方民政官员特征..........21
3.2 社会组织发展的现状......24
第 4 章 地方民政官员特征与社会组织发展关系的实证检验......29
4.1 研究假设......29#p#分页标题#e#
4.1.1 年龄.............29
4.1.2 任期.............30
4.1.3 来源及晋升...........31
4.2 研究设计......32
4.2.1 数据来源与样本筛选..... 32
4.2.2 模型与相关变量说明..... 32
4.2.3 回归分析.....34
4.3 总结....36
第 5 章 地方民政官员特征视角下促进社会组织发展的政策建议........38
5.1 地方民政官员应转变社会组织发展观念.....38
5.2 加强地方民政部门与其他职能部门的横向交流.............39
5.3 保证地方民政官员任期的相对稳定.............40
5.4 地方民政部门应健全工作激励机制.............40
第 5 章 地方民政官员特征视角下促进社会组织发展的政策建议
民政部门是改善民生、发展民主、服务社会的重要社会建设职能部门。民生保障工作、专项社会事务管理、社会组织登记与管理、城乡社区建设、社会工作人才队伍等与社会建设有关的事项均是民政部门的发展职责。党的十九大报告中，围绕着解决新时代我国社会新的主要矛盾，阐明了建设新时代中国特色社会主义的 14 条基本方略，每一条基本方略，都与民政息息相关。
5.1 地方民政官员应转变社会组织发展观念
从前文研究来看，民政系统内部提拔的地方民政官员并没有比系统外提拔的地方民政官员更能促进地方社会组织的发展。按一般逻辑分析，民政系统内部提拔的地方民政官员因一直处于以民政事务为核心的日常工作处理中，对民政部门、民政事务及最新民政发展新趋势的了解程度应该更高，促进社会组织发展管理事业发展速度更快，更能促进部门效应和当地社会民生事业的发展。可在本文的研究中，却得到了相反的研究结果，即系统外提拔的地方民政官员的社会组织发展作用强于系统内提拔的地方民政官员。为什么会出现这种情况呢？可能原因分析如下：政府在传统的官本位思想影响下，一直被认为是管理社会的唯一主体。政府承担着大大小小的社会治理职能，渗透在社会生活的每一个领域。许多本应由社会进行管理的事务也由政府依靠行政权力在管理。一方面，不少地方民政官员会因不愿放权的思想减弱对社会组织的关注，使得社会组织建设处于边缘化地位。社会组织不能独立行事，也不能在国家和社会的中间地带真正发挥其应有的作用。更有一些地方民政官员会敌视地将社会组织看做政府的异己力量。地方民政官员对社会组织发展的认识困境会拖慢社会组织的发展速度。而系统外提拔的地方民政官员因没有过民政系统的工作经验，看待社会组织发展的视角可能更新，更容易接受社会组织的存在与发展。另一方面，地方民政官员主管地方大大小小的民政工作，社会组织作为一项较新的事业发展只是其众多工作职责中的一项，地方民政官员传统的工作理念和投入偏好未能使其对社会组织发展给予充分的关注与支持。
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结 论
本文在借鉴官僚行为理论、资源依赖理论及晋升视角下的官员特征与组织绩效研究的基础上，深入研究了地方民政部门民政官员特征与社会组织发展之间的关系。依据资源依赖理论的观点，组织无法生产自身所需要的所有资源。组织根植于相互联系以及有各种各样联系的网络之中，所需要的各种资源，包括财政资源、物质资源以及信息资源等，都需要从环境中获取，因此组织不得不依赖这些资源的外部提供者。中国情境下的社会组织发展在很大程度上仍需要政府部门的支持与帮助，不仅受到中央政府的影响，还受到地方政府的影响。地方民政部门作为地方政府管理社会行政事务的主要职能部门之一，承担着基层治理、社会组织管理以及社会救助等诸多事务，与社会组织的发展有着直接的联系。根据官僚行为理论，组织内部成员的思想观念和行为会对组织绩效产生影响。地方民政部门本身是一个抽象的“黑箱”，其所表现出来的各种行为其实是作为实体的地方民政官员的特征的体现，正是地方民政官员将自身的行为目的嵌入到作为新兴发展的社会组织之中才使得地方社会组织发展呈现出与众不同的特性。由于官员特征对官员行为的影响不同，从而导致不同的组织绩效。根据有关专家学者对社会组织发展及官员特征的研究，本文选取社会组织密度作为社会组织发展的替代变量，官员年龄、任期、来源和晋升作为地方民政官员特征的替代变量。通过手工收集 28个省市区 9年的社会组织发展数据和历任地方民政官员特征数据，运用相关分析方法，本文论证了地方民政官员特征对社会组织发展的影响。研究结果如下显示，（1）地方民政官员的年龄和晋升对社会组织发展的影响不显著；（2）地方民政官员的任期与社会组织发展呈 U 型曲线关系；（3）地方民政官员的来源对社会组织发展的影响显著，但呈现负向相关关系，即民政系统外提拔的地方民政官员较之民政系统内提拔的地方民政官员更有利于促进地方社会组织的发展。
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参考文献（略）
