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1 绪论
1.1 研究背景与研究意义
1.1.1 研究背景
扶贫工作一直以来都是乡镇政府的一项重要工作，乡镇治理能力也是各项工作顺利开展、如期完成的重要前提，将乡镇治理能力与精准扶贫相结合，以“乡镇治理能力视域下的精准扶贫研究”为题开展研究，具有以下两点背景：第一，精准扶贫是国家重要工作。2013 年《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》出台以来，精准扶贫就成为各级政府工作的重头戏，精准扶贫工作指标能否完成、目标能否实现成为考核各级政府工作的重要方面。而乡镇政府又是精准扶贫工作中最重要的落实者，在落实的过程中必然会遇到各种问题，如何去解决乡镇政府在精准扶贫工作中遇到的问题，实现脱贫摘帽是最终的落脚点。第二，精准扶贫工作存在种种问题。几年来，新时期的精准扶贫相比较以前的扶贫工作最大的特点就在于“精准”，通过精准识别、管理、帮扶、考核，L 乡贫困人口大幅减少。但是，即使如此，精准扶贫仍然存在种种问题。例如扶贫资金的浪费、部分村民争贫闹访、农户知悉度较低以及多数农民参与度不高等问题。本文正是基于上述这些问题来开展的。乡镇政府治理能力关系到精准扶贫工作能否顺利实施、全面建成小康社会目标能否如期实现，本论文以乡镇治理能力视域下的精准扶贫研究为题，并以江西省 L 乡为例，将具有以下实践意义：第一，有利于 L 乡政府更有针对性开展精准扶贫工作，尽快实现脱贫目标。论文写作过程中，作者将采取多种研究方法对 L 乡精准扶贫工作开展调查，力争在调查的过程中查找出 L 乡当前精准扶贫工作方面的具体困难，从乡镇治理能力的角度提出针对性对策以供L乡政府采纳。如果L乡政府能够听取论文相关建议，那么该乡政府精准扶贫工作的开展将具有很强的针对性，在很大程度上帮助该乡贫困群体脱贫致富。
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1.2 研究现状与述评
1.2.1 研究现状
一、精准扶贫
2014 年 1 月 25 号中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（中办发〔2013〕25 号）中明确提出建立精准扶贫机制。自此以后，我国学者从不同额角度对精准扶贫的进行相关研究，有从回顾中国反贫历史的角度出发来探讨精准扶贫的重要性的，有从制度设计层面来探讨精准扶贫的具体内涵、特点等内容的，有从基层精准扶贫具体案例为切入点来讨论精准扶贫工作存在的困境的。通过回顾中国消除贫困的历程来探讨精准扶贫的重要性方面，陆汉文、曹洪民认为精准扶贫带来扶贫开发形势变化，扶贫工作迎来历史机遇期，通过分析中国农村扶贫开发的四个阶段，它们认为 2011 年以后，尤其是提出精准扶贫以来扶贫开发在建成小康社会和促进我国经济升级发展方面都具有重要意义。①刘解龙等人通过对比改革开放以来的扶贫工作，提出精准扶贫是对新时期精准扶贫工作规律认识的深化，是在顺应时代发展要求的基础上提出的来的。②周民良、时保国认为，精准扶贫工作的全新意义体现在于其是实现中国梦的有效手段、是总结国际先进经验基础上得出的重要成果、开创了公共政策领域深化改革的先河的几个方面。③关于精准扶贫的具体内涵以及特点等，《建立精准扶贫工作机制实施方案》将其目标任务描述为通过对贫困户和贫困村精准识别、通过一系列的精准措施将有限的资源投入到扶贫工作中，从而有效的帮助贫困户，逐步构建精准扶贫工作长效机制，为科学扶贫奠定坚实基础。汪三贵认为扶贫政策以及根据扶贫政策制定的各方面详细措施是真正瞄准贫困家庭、贫困人口的，是通过针对性的帮扶措施从而从根本上消除贫困并且能够真正实现扶贫工作的最终目的的，其中识别、管理、帮扶、考核四个方面都具有非常重要的地位。④王宇教授等人认为精准扶贫是一项针对性、程序性非常强的工作。⑤刘解龙等人提出精准扶贫的特点在于是对新时期精准扶贫工作规律认识的深化、是在全面建成小康社会的过程中突破瓶颈的重要途径、是促进共同繁荣的重大举措三个方面。
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2 乡镇治理能力与精准扶贫理论基础
2.1 治理能力
治理从统治演变而来，又有区别于统治，其中包括治理的主体是多元的，涉及政府、企业、社会组织、公民个人，而统治的主体则只有政府。因此，在党的十八届三中全会《决定》提出的国家治理能力中，就包括政府治理能力和社会治理能力等不同主体的治理能力。本文所提及的治理能力，都是指狭义上的各级政府的治理能力，可以将其分为中央政府的治理能力以及地方政府治理能力。地方政府中，省、市两级政府的主要职能在于制定政策，与中央政府的职能基本相似，因此对省、市两级政府治理能力的要求也与中央政府相趋同。而县、乡两级基层政府的基本职能在于执行政策，相对于中央、省、市三级政府的职能而言具有特殊性，因此对县、乡两级政府治理能力的要求也必然不同，鉴于论文需要，本部分着重介绍国家治理能力和乡镇治理能力。由于理解的注重点不同，国内学者对于国家治理能力都有自己的定义，将这些定义进行分类，比较有代表性的包括以下两种：第一种是从主体的角度来看，包括党政主体和多元主体两种观点。例如李锡炎教授认为正是由于中国共产党具有独特优势，所以“第五个现代化”应该以党的建设为核心目标。①竹立家则认为政府是关键主体，因此国家治理能力的关键是政府治理能力，包括公信力、责任能力、执行能力、监督能力、服务能力五个方面。②丁志刚则认为国家治理能力具有主体多元的特点。在多元主体的观点下，郁建新等人认为要加强各主体的合作，形成国家治理的合力。
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2.2 精准扶贫
自从《国家八七扶贫攻坚计划》实施以来，我国扶贫工作已经持续了三十多年。三十多年来，随着国情不断变化，扶贫政策也在不断调整，精准扶贫就是党和政府在正确判断我国贫困问题新形势下提出的，相比较于此前的扶贫工作，当前的精准扶贫具有全新的含义、更加鲜明的特点以及更加重大的意义。2013 年 11 月，习近平总书记在湖南湘西考察的过程中，提出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”，精准扶贫被首次提及。此后，中共中央办公厅和国务院办公厅对精准扶贫做出官方回应，在《建立精准扶贫工作机制实施方案》中将精准扶贫内容概括为精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核四个方面。精准识别是指将扶贫对象的识别工作下放到村一级，由村民个人以及村委会等进行申请评议，而后再由乡镇等基层政府进行抽检核查和信息录入。相似地，贫困村也要经过一系列识别程序筛选出来，将识别出的贫困户和贫困村进行建档立卡，以备上级部门的核查，审核不过，将被清退。精准识别是精准扶贫工作开展的前提，如果不能将贫困户和贫困村准确地识别出来，就必然会导致扶贫资源使用不精准、扶贫目标难以完成。精准帮扶是指在贫困户和贫困村识别出来后，上级政府会根据当地的实际情况给每个贫困户或贫困村指定帮扶责任人、责任部门，通过帮扶责任人、责任部门对其贫困现状进行深入分析，准确判断个人及村庄的致贫原因，针对不同的贫困户以及贫困村会给予不同的帮扶措施。针对贫困户以及贫困村的情况不同，精准帮扶计划包括易地搬迁扶贫、产业扶贫、教育扶贫、医疗扶贫等不同的扶贫方式。
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3 L 乡精准扶贫现状与困境.......15
3.1 L 乡精准扶贫现状........15
3.1.1 识别帮扶更加精准 ......17
3.1.2 返贫现象不断减少 .....17
3.2 L 乡精准扶贫的困境....18
3.2.1 扶贫资金浪费 ....19
3.2.2 部分村民争贫闹访 ......20
3.2.3 农户知悉度较低 ..........22
3.2.4 多数农民参与度不高 ............23
4 L 乡精准扶贫困境的分析.......25
4.1 乡镇扶贫政策执行力弱 .........25
4.2 乡镇扶贫对象识别缺乏民主性 .......26
4.3 乡镇扶贫政策宣传不力 .........27
4.4 乡镇权威不足，农民信任度低 .......28
5 提升乡镇治理能力，推进精准扶贫 .........31
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5.1 强化扶贫政策执行力 .............31
5.2 发挥基层民主监督作用 .........33
5.3 注重扶贫宣传时效性与形式多样性 .........34
5.4 重塑乡镇权威，树立乡镇政府公信力 .....35
5 提升乡镇治理能力，推进精准扶贫
作为全面建成小康社会道路上的一项重要工程，精准扶贫政策能否落实、扶贫目标能否实现关系到全国贫困人口的幸福生活。通过在 L 乡的实地调查，笔者发现，在治理能力现代化建设如火如荼的今天，乡镇治理能力存在的问题是导致精准扶贫工作存在若干问题的重要因素。因此，必须尽快提升乡镇治理能力，从而为精准扶贫工作顺利开展、精准扶贫目标如期提供可靠保障。针对精准扶贫工作存在的问题，必须着手提升乡镇治理能力中的以下几个具体能力。首先，强化扶贫政策执力行，提高乡镇执行能力；其次，发挥基层民主监督作用，提高乡镇民主治理能力；再次，注重扶贫宣传时效性与形式多样性，提高乡镇沟通回应能力；最后，重塑乡镇权威，树立乡镇政府公信力。
5.1 强化扶贫政策执行力
作为我国最基层的一级政府，乡镇政府的最主要职能就是执行上级政策。如果乡镇政府能够精准执行上级政策，就能保证在最大程度上实现政策目标。但是，在 L 乡的精准扶贫工作中，却因为执行能力弱导致盲目争取扶贫资金，进而严重浪费扶贫资金。要解决以上问题，必须强化扶贫政策执行，需要从处理好扶贫政策执行的严谨性与灵活性关系、提高扶贫政策执行人员的素质和对加大对精准扶贫执行的监督力度三方面提升乡镇政府执行能力。根据调查，L 乡在执行精准扶贫政策时，存在盲目执行、虚假执行和歪曲执行的问题，这些问题从根本上来说是由于乡政府没有处理好政策执行的严谨性与灵活性的关系问题。其中，盲目执行体现的是乡政府执行政策过于死板，而虚假执行以及歪曲执行体现的则是乡政府执行政策过于“灵活”。扶贫政策执行过程中，过于死板或者过于“灵活”导致的直接后果就是盲目争取扶贫项目以及扶贫资金的大量浪费。
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结论
将乡镇治理现代化与精准扶贫相结合，从乡镇治理能力视角出发，研究农村精准扶贫工作具有重要意义。研究发现，乡镇治理能力与精准扶贫之间构成相互影响、相互作用的关系，其中，乡镇治理能力是精准扶贫目标完成的保障，而精准扶贫工作是提升乡镇治理能力的路径。作者通过阅读大量文献以及对江西 L 乡实地调查，以乡镇治理能力的视角研究探讨了精准扶贫的问题，得出以下结论：
第一，精准扶贫工作成就显著的同时问题突出。精准扶贫成为当前我国农村扶贫工作的“新常态”。在这一“新常态”下，既取得了识别帮扶更加精准、返贫现象不断减少的成就，同时又突显出扶贫资金的浪费、部分村民争贫闹访、农户知悉度较低以及多数农民参与度不高等新问题。
第二，乡镇政府治理能力较差是导致精准扶贫工作困境的重要原因。由于乡镇治理能力是精准扶贫目标完成的保障，所以乡镇政府在执行能力、民主治理能力、沟通回应能力、政府权威等方面存在的问题直接导致精准扶贫工作困境产生。具体体现为乡镇扶贫政策执行力弱导致扶贫资金浪费；乡镇扶贫对象识别缺乏民主性导致部分村民争贫闹访；乡镇扶贫政策宣传不力导致农户知悉度较低；乡镇权威不足，农民信任度低导致多数农户参与度不高。
第三，提升乡镇治理能力是打破精准扶贫工作困境的有效路径。乡镇政府既是乡镇治理能力现代化的关键主体，又是农村精准扶贫工作的执行者。针对前文所提出的问题，本论文提出：要推进精准扶贫工作，必须不断提升乡镇政府治理能力。首先，强化扶贫政策执行力，具体包括处理好扶贫政策执行的严谨性与灵活性关系；提高扶贫政策执行人员的素质；加大对精准扶贫政策执行的监督力度。其次，发挥基层民主监督作用，包括形成多元主体参与体系，培养合作治理意识；畅通民主表达渠道，探索贫困户识别新形式。再次，注重扶贫宣传时效性与形式多样性，包括扶贫政策宣传的时效性；扶贫政策宣传形式的多样性。最后，重塑乡镇权威，树立乡镇政府公信力，包括摒弃扶贫工作中政府的自利性、严格落实精准扶贫工作制度和提升乡镇经济发展水平。
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参考文献（略）
