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绪论
一、研究背景与目的
1．研究背景
农村、农业、农民问题是关系到国计民生的根本性问题。近年来，党中央、国务院的一号文件都是聚焦“三农”问题，制定一系列相应的政策来解决不同时间节点的热点、难点问题。在不同的历史时期，我国实行不同的土地政策，可以在最大程度上利用农村资源，创造最优的经济和社会效益。随着农村改革的进一步深化，当前我国农村开始呈现新的时代特征：家庭联产承包责任制割裂农业规模经营；农业人口大量向工商业领域转移就业；农业从业人员兼业化、妇女化、老龄化现象普遍存在；农地抛荒、闲置、细碎化日益严重等一系列问题正逐步演变成阻碍农村进一步发展的现实藩篱。党的十八大以来，以习近平总书记为核心的领导集体，着眼于未来，立足于现实，开始重新思量我国现行的农村土地政策。加快了农村土地的深化改革①。2012 年，十八大报告指出要发展多种形式规模经营，建立集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，加快发展现代农业。所谓现代农业是以规模化、集约化、组织化、市场化为主要特征的农业生产方式。规模化是前提和基础，没有规模化就没有农业的现代化。因此，需要努力推进农村土地使用权流转，让土地使用权集约化，生产实现规模化和专业化，经营实现市场化，为现代农业发展奠定坚实的物质基础。2013 年，十八届三中全会重申土地承包经营权的土地承包权和土地经营权分离，这成为我国新一轮农村土地体制改革的基本方向，最终是要形成农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”的格局。将“三权分置”作为改革的基本方向，主要目的在于促进农村土地经营权的流转，进而实现农业产业化、规模化的发展。2014 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》,要求“规范引导农村土地经营权有序流转”，土地经营权被正式列入农村土地制度改革层面。2015 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》，提出“在农村耕地实行所有权、承包权、经营权‘三权分置’的基础上，按照依法自愿有偿原则，引导农民以多种方式流转承包土地的经营权，以及通过土地经营权入股、托管等方式，发展多种形式的适度规模经营。”2016年，中央一号文件《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》，强调以适度规模经营来实现农业现代化，文件主要从提高经营水平与提高农业服务能力两个方面来为农业发展提出政策路径。
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二、国内外研究综述
西方大多数国家，实行的是土地私有化，这与我国实行土地国有或集体所有，广大农村地区的农民具有承包经营权的现状截然不同，因而对于土地问题研究出的发点不同，所要达成的最终目标也不同。西方国家对于土地问题的研究大都是从经济角度出发，其对于土地领域的研究主要体现在地租理论、土地产权理论和土地交易理论等方面，这与其较早实行市场经济体制有关，在这种经济体制下，产权关系清晰是土地买卖、租赁、抵押等交易顺利进行的前提，目的是追求实现最大的经济效益[1]。日本、韩国和中国的台湾地区，与中国大陆同处亚洲，早期都是实行以家庭为单位的耕种，农地人均占有量都很低。日韩和台湾地区，在经济发展促进城镇化的过程中，都经历了早期的土地细碎化、农村劳动力向城镇转移、土地抛荒严重、农业人口老龄化严重等问题。伴随着问题的出现，一系列关于土地方面的政策开始推行，国家支持建立一批农业合作社和中介组织等，通过规范土地交易市场来推进土地流转，从而形成土地规模经营，以应对现实问题。最终都形成了以小规模家庭经营、农业生产合作化经营、农地私有化规模经营和社会化合作经营的农地经营体制，为应对经济发展过程中出现的问题提供了解决的方法[2]。但是在中国，关于农村土地问题的研究，不能完全只从经济角度出发，更要从全局出发，土地问题能不能妥善处理好，不仅关系到“三农”问题的解决出路，更是影响社会主义建设的一个主要因素。通过借鉴西方发达国家土地运行机制的成功经验，为我所用。但不能拿来主义，照抄照搬。需要依托我国的现实国情，遵循中国特色社会主义市场经济的运行规律，吸纳借鉴国外的土地改革理念，推进我国农地流转早日走向成熟、规范、高效的道路。
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第一章“三权分置”视域下农地经营权流转理论分析
一、“三权分置”理论分析
农地“三权分置”是顺应我国经济社会发展的必然选择，它的出现不是一蹴而就的，既有农村社会现状“自下而上”的倒逼作用，也有中央顶层设计层面的宏观考虑。家庭联产承包责任制实施之后，土地使用的权利重新从集体转移到农民个体手中。人多地少，可耕地不足和人均耕地少等现象，一直是我国“三农”问题的主要方面之一。如何才能使农民手中的土地产生最大的经济和社会效益，始终将是党和政府工作的重要方向。1983 年前后，第一轮农村土地承包开始全国推行，农村土地上的各项权能开始进行重新分割，集体所有权的权能不断被收缩，农户的承包经营权逐步扩张，总体趋势是农村土地上所负载的各项权能不断地由集体让渡给农民。国家相继出台一系列涉及农村土地的政策，从而使农民在农村土地的使用、收益、处分等方面享有更加实实在在的权利。九十年代，随着我国改革开放向全方位纵深推进，城乡之间二元隔离局面不复存在，农村劳动力大量流向城镇。传统的农村社会结构已经瓦解，“人地分离”的现象已经开始呈现，部分农民对于土地的依赖程度开始降低。“农地代营、农地代耕”开始在一些地区出现，但是当时的土地经营方式转变是一个量变过程，以亲朋好友代耕、代种的形式也只是限于局部地区。第二轮土地承包期前后，关于农村土地进一步改革的研究成为聚焦点，“三权分离”顺应时代要求，成为学术研究追踪的热点。由所有权和承包经营权的两权分离向“三权分离”转变是一个量变向质变转化的过程，时代发展要求农村土地必须进行改革，生产力决定生产关系是永恒不变的定理。特别是农民对自己所承包土地处分的权利，是促使农地权利分离的基础。虽然在《物权法》中没有明确定义，但是在 2003 年出台的《农村土地承包法》中，却给农地承包户在一定限制范围内可以通过多种形式来流转自己手中的土地做了明确界定①。“三权分离”向“三权分置”转变，国家规范性政策文件出台是重要标志。特别是党的十八大之后，出台的一系列文件已经把农村土地“三权分置”改革作为一项国家战略，是继家庭联产承包责任制之后，新一轮农村土地改革，这将是一次质的变化。十九大报告中，作为乡村振兴战略一个重要组成部分，通过国家统筹，加快推进多种形式的农村土地流转，将是全面深化改革在农村地区的一个重要布局。
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二、农地经营权流转理论
农村土地不仅是一种具体的耕地、林地、草地等物质形态，更是一种权利关系。国家已经通过《农村土地承包法》《物权法》等法律法规对农村土地的所有权和使用权做了明确的规定，主体思想就是集体所有，农民个体使用。这就为农村土地经营权与承包权的分离及流转奠定了基础，经营权流转是一种自愿的经济行为。当前时期，我国所推进的农地经营权流转主旨是在原有的家庭联产承包责任制基础上，在不改变土地农业经营耕种性质前提下，依法确定集体的所有权地位和农户的承包权地位，通过市场化的机制，将农户的土地经营权通过多种途径流转给其他个体或经济组织，以价格机制来实现最大的效益，其实质是一种权利关系的交换。农地经营权指农村土地经营权人对其依合同取得的耕地，在一定期限内依法享有占有、使用和收益的权利。依照我国《物权法》第 136 条规定，在用益物权基础上可再设用益物权，从而为农地经营权的用益物权属性提供法理依据。其权利性质具有用益物权的交易属性，是土地承包经营权人在其权利上为第三人设定的具有物权效力和抵押功能的权利用益物权，实际上也是权利人行使并实现土地承包经营权的方式[1]。#p#分页标题#e#
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第三章 当前农地经营权流转困境的成因分析..............29
一、基于管理主体的分析......29
1. 政府的管理职能弱化....29
2. 政府的政策执行偏差....29
3. 政府的公共服务供给不足...........30
二、基于农户主体的分析......31
1. 整体流转意愿弱........31
2. 基本保障失位..........32
3. 失地风险..............32
三、基于经营者主体的分析....33
1. 政策的不稳定性........33
2. 农业经营体制壁垒......33
3. 交易信息缺乏..........34
第四章 构建农地经营权高效流转机制.........35
一、农地经营权流转分类推进策略分析.....35
二、优化农地经营权流转环境.............36
三、完善农地经营权流转推进机制.........38
四、构造政府、社会组织、经营者与农户的多中心协作体系..........39
第五章 总结与展望..............40
一、总结.........40
二、展望.........40
第四章 构建农地经营权高效流转机制
一、农地经营权流转分类推进策略分析
每个地区自然条件不同，土地流转过程中都有自身的特殊性。由于经营权流转的阶段不同，表现出不同的特征，需要采取不同的应对策略。如下图-3 所示，笔者希望借助 SWOT 矩阵分析，将处于不同发展阶段的地区，所应采取的策略进行一般性分析，以更好地指导构建农地经营权高效流转机制。根据 SWOT 策略分析，处于不同阶段的地区，工作方向应有所区别。各地区应该根据自身发展的现实状况，制定有针对性的发展目标，循序渐进，稳步推进农村土地经营权流转。一是 WT 策略 。处于农村土地经营权流转探索阶段的地区，如西部自然条件相对较差的边远地区，应该采取主动地学习其他地方的先进经验，化解自身的不利条件。根据自身的特点开展具有地方特色的土地经营权流转方式，如地方特色旅游农场，兴办特色经济作物合作社等。可以化自身的短板为优势，实现自身的发展转变，推动农地经营权高效流转，提升土地的利用价值。二是 WO 策略。处于起步阶段的地区，如皖北和苏北地区，应该积极开展宣传引导工作，转变农民普遍的“农根”情结，引导农民积极主动地流转自家土地。同时，还需通过改善农业基础设施、构建土地经营权交易所、加大政策扶持力度等方式，努力推动农村土地多形式流转，避免流转的低端化，提升土地的适度规模经营水平。三是 ST 策略。处于质变阶段的地区，如样本区域。在土地流转的量的方面已经达到或者超越了同期平均水平，但是流转的效率和效果依然没有达到预期水平，资源利用率还有待提高。同时，还需注重土地流转中的质变趋势，努力解决现存各类问题和风险倾向，实现量变向质变的转变，推进农村土地向高质量的规模化经营转变。
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总结
通过前期的热点追踪与文献研究，选择农村土地经营权流转作为研究对象。并且在农村土地“三权分置”的背景、合理性和价值分析基础之上，明晰了农地经营权流转的交易属性、政策制度和表现形态，为进一步开展农村土地经营权流转的现状分析，夯实理论基础。为了使文章研究更加具有代表性和实践性，在整体对比分析的背景下，选择传统农业地区作为个案调查对象。通过对样本区域的社会调查，得出到了相关统计数据，并归纳总结了样本区域内表现突出的问题：流转形式低端化、流转动力缺乏、流转需求不足。同时，经过进一步的深入调查分析，明确了样本区域内非粮化、非农化和土地兼并化的风险倾向。针对这些主要问题与风险所造成的农村土地流转困境，笔者进一步通过政府视角、农民视角和经营者视角，剖析其成因。通过深层次的分析，把握问题的主要方面，在优化土地流转环境前提下，探索通过不同参与主体的协作，构建农地流转的高效机制。并希望进一步将研究的相关结论与建议进行推广，从而在当前时期推动农村跨越式发展，农业现代化转变和农民利益增收.
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参考文献（略）
