绪论
（二）国内外研究现状
1.国内研究现状
我国行政协议的研究肇始于上个世纪二三十年代，经过多年研究借鉴，学界对于行政协议的内涵、种类以及审判程序等相关问题进行了深入分析。对于审判程序等问题，随着《行政协议司法解释》的出台实施已经有了解决方案，但是对于行政协议的内涵以及种类，即便最高人民法院企图用司法解释第一、二条去平息争议，也效果甚微。对于行政协议的内涵及种类问题，归根结底是行政协议的判断标准问题，故当前我国对于行政协议的研究更多的还是行政协议的判断标准问题。通过对现有资料的归纳分析，得到的结论是，当前我国行政协议的判断标准主要存在单一标准说和综合标准说两种。
单一标准提倡行政协议的判断只需要从某一方面入手即可。常见的单一说又可以分为：1.主体说；2.目的说；3.法律关系说。“主体说”以主体的身份作为行政协议判断的主要依据，认为协议中只要有一方当事人是行政机关，则该协议就属于我们所说的行政协议。学者陈无风在对多个行政协议司法案件进行分析对比后也认为主体说是较好的方案，他认为只要协议的一方为行使国家职权的行政机关就可以纳入行政协议的范畴，这一标准简单又高效，对当事人合法利益的保护效果更佳3（陈无风，2015）。“目的说”突出对协议目的的强调，主张由目的决定协议的性质。而行政协议的目的是实现行政管理目标或者公共利益，不具备此目的则不属于行政协议。张焕光、胡建淼编著的行政法教材中就认为，行政协议是行政主体在法律没有命令禁止的范围内，为完成行政目的而和相对人在公益事项方面达成的协议”4（张焕光、胡建淼，2003）。“法律关系说”主张协议性质的判断，以当事人之间产生的法律关系的性质为标准，当事人间因行政协议发生的是行政法上的权利义务关系。通过对实证进行分析整理，叶必丰教授得出结论：行政协议判断的精髓在于对行政法上的权利义务的强调5（叶必丰，2014）；余凌云教授在其著作中也提到“具有行政法上权利义务内容”这一标准才是根本的判断标准6（余凌云，2019）；学者韩宁亦是法律关系说的支持者7（韩宁，2017）。
以上几种学说是目前学界关于单一说的普遍观点，除此之外仍存在不同的声音。如著名民法专家王利明教授就认为行政协议与民事合同的识别依据应当是非市场行为性这一要素。他认为民事合同是交易的产物，因而具备市场性这一要素，而行政协议则不具有这一特征8（王利明，2020）。学者杨靖文认为行政协议判断的核心要素应当是公务行为，只有以公务作为标准才更契合现代公法的发展趋势9（杨靖文，2020）。此外还有学者主张以公权力的作用作为行政协议的核心判断标准10。
行政协议判断标准问题探讨目录
三、我国行政协议判断标准研究历程
（一）民事诉讼模式下的行政协议判断标准
民事诉讼法模式下的行政协议，主要是指行政协议自在我国诞生起至 2000 年《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》（以下简称2000 年司法解释）颁布之前。在此期间，有关行政协议的案件全部援用民事诉讼的有关规定，于是就出现以下尴尬局面：在实践中开始出现大量的行政协议，但是在当时我国法律上并没有关于行政协议的规定，行政协议处在一种有实无名的窘境。这就使得后续行政协议的研究无法可依，判断和救济等问题只能在摸索中前进。
正如前文中提到的，受传统行政法理论下的依法行政原则与意思自治原则不可融合的影响，我国行政协议的研究初期，也出现学者否定其存在的问题。在合同法的起草过程中，有学者主张行政协议应该得到重视，有必要在合同法中加入相关规定，更有甚者认为应当编纂单独的行政合同法。但受到了质疑，至于理由也无外乎上文中提到过的依法行政与意思自治原则的对立是不会产生行政协议的。面对这些反对的声音，支持行政协议立法的学者因研究尚不够深度而无法提出有力地辩驳。但伴随着经济体制转变以及行政协议研究的深入，学界开始有限承认行政协议。比如梁慧星教授就认为：“中国现实中没有行政协议，即使有也仅在个别特殊领域，例如改革过程中实行的中央财政与地方财政之间的财政包干合同、行政机关与财政之间关于规定罚没款上缴、留用比例的合同”42。1990 年 10 月 1 日《行政诉讼法》颁布，在第十一条中将受案范围限制于“具体行政行为。而依行政行为理论，具体行政行为又有单方与双方之细分，这似乎让行政协议纳入行政诉讼受案范围成了可能，但 1991 年《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（以下简称 1991 年司法解释）的公布，又让这个渺小的希望破灭。1991 年的司法解释中又将行政协议的受案范围限缩为单方行政行为。
表 1.1 最高人民法院裁判案例中行政协议的判断标准
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结论
伴随着我国社会经济的高速度、高质量的发展，政府治理的不断优化，为建成人民满意的服务型政府，实现国家治理体系和治理能力现代化的要求，行政协议必会呈现出一种扩张性适用趋势，实现社会生活的多层次、多角度的渗透。但当前对于行政协议判断标准的混乱，造成行政协议与民事合同纠缠不清，严重限制着行政协议作用的发挥。
基于对以往判断标准以及《行政协议司法解释》的研究，笔者认为更为有效的判断标准应当是规范化综合标准。这种标准在对司法解释的成果继承的基础上，强调按照以主体、目的和内容的内在联系以及照顾实践操作而形成的顺序进行判断，克服了以往综合说的弊端，具有较强的操作性和便捷性。并且重视对各个要素内涵的分析和把握，明确适用的注意事项，更有利于准确判断行政协议。
事物发展的道路难免出现曲折，但最终会迎来光明。行政协议在我国从无到有，从否定到广泛接受都验证着这一真理。随着我国经济社会的不断发展，行政协议的研究也会不断深入，希望经过学者们的探讨能早日提出一种被学界公认的判断标准，正确识别行政协议，使行政协议的作用最大化地发挥出来。
参考文献（略）
