无居民海岛用途管制法律制度的构建

本文是法学论文，在可行性方面，有国家“陆海统筹”战略的支持，并且国家管理无居民海岛已经取得初步成效。无居民海岛用途管制法律制度的构建需要协调多种利益矛盾：公共利益与私人利益的矛盾，中央利益与地方利益的矛盾，部门利益之间的矛盾，行政管理人员利益与其他利益的矛盾。因此需要通过利益衡量，对利益主体进行识别，以最大化兼顾多元的利益主体。从法域归属上看，无居民海岛用途管制法律制度属于公法领域，因为用途管制行为只能是国家的行为，民事主体作为行政相对人是用途管制行为的对象。再次，分析该制度的理论基础，对基本概念进行界定，并明确法律关系。接下来，明确构建该制度的原则，以及构建该制度时需要兼顾的各个利益主体的利益诉求。因此，自然资源管理部门更多是需要投入财政资金对海岛岸线实施人工保护，以抵御自然侵害，而非查处环境破坏者的违法犯罪行为。那么，由自然资源管理部门而直接投入财政资金去建设海岛保护工程，显然并不现实。

绪论

论文的基本框架由六个部分组成，分别是无居民海岛用途管制法律制度构建的必要性与可行性论证、无居民海岛用途管制法律制度构建的理论基础、无居民海岛用途管制法律制度构建的原则、无居民海岛用途管制法律制度构建中的利益衡量、无居民海岛用途管制法律制度的构建框架与相关制度完善、无居民海岛用途管制与无居民海岛使用权的制度衔接。就论文六个部分的逻辑关系而言，是一种法律制度的构建思路。首先，第一章分析了无居民海岛用途管制法律制度构建的缘由，国家自然资源管理部门需要实施国土空间用途管制，并解决无居民海岛现实使用中存在的问题。进而，为自然资源管理部门配置无居民海岛用途管制权，在统一国土空间规划体系的基础上制定无居民海岛利用规划，对无居民海岛实施指标控制与分区管制，对使用用途分类，并设计使用用途变更的规则。另外，完善相关的监督检查制度与责任制度。最后，无居民海岛用途管制法律制度需要与无居民海岛使用权制度衔接。

第一章无居民海岛用途管制法律制度构建的必要性与可行性论证

第一节无居民海岛用途管制法律制度构建的必要性

从表1.2中可以看出，土地利用方式主要为农用地和建设用地两种，无居民海岛上的土地利用方式也主要是这两种，而且可以与土地的用途分类一一对应或者相近，但又产生了以下两个问题：一是土地主要划分为“农用地”和“建设用地”两类，无居民海岛则没有对应划分为“农用”和“建设用”两类，而是划分为“保护类”、“保留类”、“适度利用类”三类。二是根据《土地管理法》和《民法典》规定，土地被开发则需首先明确是农用地还是建设用地，据此再分别设立土地承包经营权或者建设用地使用权。无居民海岛的使用用途没有按照“农用”和“建设用”进行划分，因此无居民海岛使用权的制度设计也就成为一大难题。另外，当无居民海岛实施了“农用”与“建设用”的划分后，是否要在“农用”无居民海岛实施“三权分置”？而如果无居民海岛被确认为“建设用”，那么无居民海岛使用权就具备了建设用地使用权的特征，此时又如何解决无居民海岛使用权的流转问题？由此，现已颁发的无居民海岛使用权证书也可能会引发一些法律纠纷或流转上的矛盾。

第二节无居民海岛用途管制法律制度构建的可行性

归根结底，我国的自然资源管理部门无法独立完成对无居民海岛的保护，具体有两方面原因：第一，我国无居民海岛的数量众多，并且分布广泛，自然资源管理部门的管理人员和资金预算都有限。第二，虽然存在大量人为破坏无居民海岛的现象，但是对无居民海岛构成安全危机的更多是自然破坏问题。因为，海岛的保护工程需要耗费的财政资金过大，并且资金的使用效率低，财政资金在海岛保护的投入过多则会影响社会整体公共福利水平的提升。究其原因，可以从我国的城乡发展趋势上去理解。在城镇化的进程中，由于人口不断向中心城市集聚，科技、资金、自然资源等也会与人口流动方向趋同。在农村，正是由于我国“人多地少”的土地供求状况，农村的大量剩余劳动力进入城镇就业，转变为工业劳动力。①在这种趋势下，城镇人口不断增长是社会公众参与城市环境治理的基础，缺乏人口资源的区域难以实施公众参与机制。所以，保护无居民海岛的难点就在于，不仅行政机关力量不足，而且社会公众也难参与。

第三章无居民海岛用途管制法律制度构建的原则...............................51

第一节遵循客观经济规律的原则......................................................................51

第二节坚守政策底线的原则..............................................................................56

第四章无居民海岛用途管制法律制度构建中的利益衡量.................58

第一节利益主体之间的利益关系分析..............................................................58

第二节利益衡量的原则与目标..........................................................................72

第五章无居民海岛用途管制法律制度的构建框架与相关制度完善81

第一节无居民海岛用途管制权的设定..............................................................81

第二节无居民海岛利用规划制度的完善..........................................................89

第六章无居民海岛用途管制与无居民海岛使用权的制度衔接

第一节无居民海岛用途管制视域下的无居民海岛使用权体系
从这一点来看，保护无居民海岛的价值要高于对其开发利用的价值。无居民海岛是处于海洋中的自然资源，与内陆的土地资源不同，如果不通过人为方式进行保护，则会受到海洋的自然作用而毁损。然而，无居民海岛所处的地理位置必然决定了其保护成本极高，开发难度极大，单单依靠国家无法实现无居民海岛保护的效率最大化。因此，我国对无居民海岛要实施“在保护中开发利用，开发利用就是一种保护”的管理模式，将无居民海岛使用权出让，不仅缓解国家保护无居民海岛财政压力，还为无居民海岛确定了承担生态环境保护责任的“岛主”。《海岛保护法》在实施后，我国对无居民海岛的保护和开发利用能力得到提升。由于城镇化的进程，不少地处偏僻的有居民海岛已经出现了大量人口向外迁移的现象，如果这些外流人口在城镇大量落户，没有户籍人口、常住居民的有居民海岛在实质上会变成无居民海岛，甚至海岛也会成为荒岛。

第二节无居民海岛用途管制对无居民海岛使用权变动的影响

国家出让无居民海岛使用权具体可分为“申请审批”出让和“招标、拍卖、挂牌”出让两种方式。而划拨方式是一种行政行为，是国家出于公共利益的需要，将无居民海岛无偿划拨给权利人使用的行为，不属于国家出让的行为。需要注意的是，工业用岛和旅游娱乐用岛属于经营性用岛，有两个及以上的意向者时必须采取招标、拍卖、挂牌方式出让。划拨方式只适用于非营利性的用岛类型，例如公共服务用岛和国防用岛。另外，无论权利人是以何种方式取得无居民海岛使用权的，都需要满足取得无居民海岛使用权的条件。无居民海岛需要被有偿使用，但由于无居民海岛的出让价格普遍较高，无居民海岛利用者可能在规定的时间段逐笔支付无居民海岛使用金。未在规定时间段足额缴纳无居民海岛使用金不能取得无居民海岛使用权，若无居民海岛使用权已经审批，则自然资源管理部门也需要收回。

结论

无居民海岛既是一种有限的自然资源，又是多种自然资源的载体，具有极高的经济价值和生态价值。并且，无居民海岛又可用于确定领海基线，这决定着我国领海、毗连区和专属经济区的范围。因此，如果无居民海岛遭到破坏，我国损失的不仅仅是无居民海岛作为自然资源的经济价值和生态价值，更会使我国的海洋权益受到损害，甚至我国领海主权也会有丧失的危机。但是，《海岛保护法》仍存在许多与现行《民法典》、《土地管理法》、《海域使用管理法》等衔接上的问题，并且具体法律规则的技术操作性较差。其中最关键的就是，《海岛保护法》中尚未明确对无居民海岛实施用途管制。无居民海岛用途管制法律制度的构建具有必要性和可行性。在必要性方面，2018年，我国统一的自然资源管理部门成立后，已经明确了要对我国全部国土空间实施用途管制，而无居民海岛使用权制度也需要完善。
参考文献（略）