过程性行政行为可诉性研究

本文是法学论文，对于法院而言，要增强法院对过程性行政行为的重视，在审查行政案件时要全面刨析，为辅助具体行政行为的过程性行政行为，如果过程性行政行为影响了行政相对人的权利和义务，要敢于去审查过程性行政行为。对于我们公民而言，首先要依据法律办事，在法律规定的范围内做自己该做的事，同事要敢于维护自己的权利，要相信法不要只信访，相信人民法院能让我们在每一个案件中感受到公平正义。最高人民法院院通过指导案例已经表明了其对过程性行政行为可诉性的态度，即从以往的被动的审查模式变为主动审查模式，从形式主义立场变为重视当事人权利义务的态度。这种改变积极的迎合了新《行政诉讼法》以解决行政争议为目的。有效监督了行政机关依法行政，合理合法行政，保障了公民、法人和其他组织的合法权益，推动了我国现代行政从形式法治转向实质法治。推进了法治国家、法治政府建设。

序言

行政行为的可诉性问题一直都是行政法学界具有争议的话题，同时也是行政诉讼理论与实践的热点。而具有预备性和阶段性的过程性行政行为可诉性的问题更是引发了学者们巨大的争议。长期以来，过程性行政行为被视为准备性、程序性、不影响相对人实体权利义务的行为，其可诉与否存在争议。《行政诉讼法》经过修改之后，受案范围变得越来越大，但过程性行政行为是否可诉的问题仍不明确。甚至在实践中法院依然保持原来的做法，不将过程性行政行为作为诉的对象单独审查。如果彻底限制排除过程性行政行为的可审查性将会引发一系列的问题。首先致使当事人的权益得不到及时有效的保护。其次，行政机关逃避司法审查，得不到全面有效的监督。最后，法院对过程性行政行为是否可诉的判断过于僵化，过程性行政行为的诉讼通道被堵塞，激化了社会矛盾。目前，学理上就过程性行政行为可诉性的讨论较多。但依然没有确立一套可诉性的标准。最高人民法院发布指导案例在裁判要点中确立了过程性行政行为的可诉标准。但该标准不能完全涵盖所有的案情。本文结合过程性行政行为的概念，分析法院认定过程性行政行为可诉与不可诉的理由，在69号指导案例裁判要点的基础上尝试为过程性行政行为建构新的可诉标准。

一、过程性行政行为的概念分析

（一）过程性行政行为的学理认定

成熟性原则属于西方国家的理论，即原则上过程性行政行为不具有可诉性，但如果该过程性行政行为直接或者间接影响了公民权利和义务的时候，公民不服向法院起诉时，法院就能够对其进行合法性审查。西方国家对过程性行政行为可诉性有了很长一段时间的研究，我国行政法学者学习，借鉴了西方这一理论，同时根据中国的社会现状发展了该理论。学界认为认定过程性行政行为是否可诉只根据影响公民权利和义务这一个标准时远远不够的。同时还需要研究公民是否能够针对相应的实质性行为提起诉讼，附带的解决程序上的问题，如果能，就可以通过程序违法来解决这一问题，出于合理利用司法资源，节约司法资源，减少当事人诉累的考虑就不用直接到人民法院提起行政诉讼，如果不能通过程序违法，出于限制国家公权力，保护国民人权的角度，符合条件的行政相对人就可以向人民法院针对该过程性行政行为提起行政诉讼。此时如果把后来的程序行为纳入可诉性行为，只能依赖行政法的强行性规定。该案件不可诉是因为被起诉的行政行为是行政机关之间的委托行为，该行为首先没有设立变更消灭行政相对人之间的权力义务关系，其次该行为不属于内部行为外部化，只是一个委托鉴定行为，该行为不具有独立的影响力

（二）过程性行政行为

与其他概念之间的辨析因为多个主体之间还是在完成一个行政行为的过程当中，因此还是属于行政内部行为，一般不具有可诉性。为了更好的研究过程性行为可诉性的问题，学界将行政行为分为多阶段行政行为和单一行政行为。10单一行政行为是指一个行政机关通过内部意思表示的形成，到行为决定送达给相对人的过程，单一行政行为的做出不需要其他行政机关的参与，不需要行政机关与行政机关之间相互配合就可以做出的行为。与之相对应的就是多阶段行政行为，在当今实务中，拥有行政执法权的机构越来越多，行政机关管控的事务也越来越多，有些时候处理一些重大突发的情形往往需要有多个行政机关相互配合，比如下级机关做出重大决定之前往往要向上级机关进行请示，汇报，上级机关会对下级机关进行批复，最后下级机关拿着上级机关的批复去办理行政案件。这就可以看出过程性行政行为体现在多阶段行政行为中，二者是从属关系不是对立关系，多阶段行政行为中在很多方面都能看到过程性行政行为的影子。

二、过程性行政行为可诉性的标准....................................................................9
（一）现代司法对过程性行政性行为可诉性抽象的审查标准........................10
（二）过程性行政行为可诉性标准的重构........................................................12
四、过程性行政行为可诉性标准的适用.........................................................16
（一）在单一行政行为中的适用........................................................................16
（二）在多阶段行政行为中的适用....................................................................18
结语...............................................................................................................................20

三、过程性行政行为可诉性标准的适用

（一）在单一行政行为中的适用

该案例确立了过程性行政行为可诉讼的标准。首先是行政机关是否对行政相对人的权利造成影响？这种影响在法律上是否可以成立？并非是任何影响都属于行政行为中的可诉的影响。扩大可诉行为的适用范围，会导致申请人滥用诉权，导致司法资源被不合理的适用。55因此必须是行政机关直接做出的行为，不能是间接的行为对第三人产生法律上的效果。本案被告惠山区政府确认市政府行为的违法行为未做出回复，不影响权利人已经发生变动的法律行为，因此在此案件中是不可诉的。第二，确定案件是否涉及严重的不合法，在行政法的领域，案件的可诉性，也和案件自身的违法程度有关系。法律自身有一套判断机制，来考量什么是时候把案件纳入到法律追究的范围之内。本案中对行政相对人的影响并不大，无法将主体范围上升至温州市政府。最后明显的权利义务实际影响且无法起诉相关实体行政行为，法院秉承着严谨的态度与防治司法权力被滥用的宗旨相符。所以该过程性行政行为不可诉。

（二）在多阶段行政行为中的适用

因为这个行为是一个委托行为，被告温州市政府并非作为直接的行政机关，做出的具体行政行为并没有对行政相对人产生任何影响。因此对于原告人属于不可诉的行政行为。林海兰的复议申请系要求鹿城区政府组织实施房屋鉴定的行政行为违法。两审法院则针对鹿城区政府委托鉴定机构对涉案房屋进行鉴定，是否属于可以单独申请复议以及单独起诉的行为做出分析。有证据显示，林海兰在一审庭审中陈述鹿城区政府已经根据鉴定结果对其涉案房屋实施强制搬离行为，温州市政府对该事实亦无异议。一审判决后，林海兰以鹿城区政府为被告请求确认鹿城区政府的涉案强制腾房行为违法，法院已立案受理。该委托行为只是为了辅助最终的那个实质性行为，且该委托行为没有最终影响当事人的权利义务，所以不符合指导案例提出的可诉性标准，也不符合我们提出的过程性行政行为的具体的构建标准。多阶段行政程序是指由相互衔接的多个直接对外发生法律效果的行政行为构成的行政过程。故二审法院认为涉案的委托鉴定行为虽会对林海兰的涉案房屋产生一定的影响，但对其涉案房屋产生直接影响的是鹿城区政府后续实施的涉案强制腾房行为，林海兰单独直接对鹿城区政府委托鉴定机构对其涉案房屋进行鉴定的行为提起诉讼，有违直接救济原则。

结语

换言之，多阶段行政程序是由独立外部行政行为构成的集合体，体现着不同行政机关之间的协作性与专业性。在多阶段行政程序中，无论是前阶段行为还是最后阶段行为，都是向行政相对人做出的，各自具有独立的对外法律效果，多阶段行政程序中每一阶段由不同行政机关做出的行政行为都可以视为一个独立的单一行政行为，均单独可诉。相比而言，多阶段性行政行为由于形成了“多个机关、一个对外程序、一个最终行政行为”的行为模式，行政相对人一般只能就具有对外性的最终行政行为提起诉讼。因此分析过程性行政行为前后行为的性质认定时，需要前后对比来分析，前一个行为比后一个行为的作用强的话，那么则可以忽视后一行为对于结果的影响。这种前后强弱对比的关系，参考对结果影响的作用力大小。实体权益义务实际影响的标准、内部行为外部化标准、独立影响力标准、相对人知悉权利义务变动的标准。

参考文献（略）