本文是法学论文，而美国的行政解释学理概念基本和实践中行政机关的法律解释相一致，其概念的外延不仅包括规范性的法律解释，还包括具体个案中的法律解释；不仅包括有约束力的法律解释，还包括只具有参考性、因而对相对人没有约束力的法律解释。美国行政解释概念的最大特点在于其统一性。这种统一的概念的优势在于，它能够让美国法律人用统一的框架研究行政解释及相关问题，并统一实务中行政解释的处理方式。这一概念的弊端在于，它的范围过于宽泛，这导致了问题的复杂化。一方面，它给实务工作带来了不便，比如它将不具有约束力、不具有普遍适用可能性的法律解释都纳入概念之中，降低了法院审查行政解释时行为模式的一致性；另一方面，这种泛化的概念也给学术研究带来了挑战，因为在过于泛化的概念中重新划界，就可能出现误差或混淆。
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引言
本文的研究方法以实证方法为主，包括规范实证分析、案例实证分析、制度实证分析。③首先，本文借助对规范和实践的分析，以及中美行政解释概念的比较，界定了行政解释的概念，尝试统一规范和学理中的行政解释概念。其次，本文通过对我国的实定法进行规范分析，描绘了我国现行行政解释制度的基本框架，并以法律规范中的行政解释制度为基础，梳理我国的行政解释权分配的方式及其背后的逻辑，以此对我国的行政解释制度及其合法性控制制度作出总结。随后，本文以实践中的行政解释为例，探究实践中行政机关对法律和法规的解释的呈现形式、制作过程及考虑因素，并通过与此前对行政解释制度（包括解释主体、解释对象及解释程序）的描述的对比，验证规范实证分析方法中对制度的描述的真伪，判断行政解释制度及其合法性控制制度是否有效应用。再次，本文通过对美国行政解释相关制度、实践和理论的发展及描述，试图对美国的行政解释问题作一简单的历史回溯及规范分析，总结美国行政解释制度及其合法性控制的特点，并考虑其制度、实践和理论的发展对我国的借鉴意义。
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第一章行政解释的概念
一、作为行政解释上位概念的法律解释
首先，从语言学角度来看，“法律解释”和“解释法律”只有指代对象的区别，并没有规定性上的差异。根据语言学理论，上述两个词组属于介于词和句之间的仂语：因为“法律”和“解释”各自作为一个无法再分的双音节词（在现代汉语中，是没有“法和律”、“解和释”这样的用法的），而且二者无论孰先孰后，其所组成的成分都无法独立成为一个句子；而且我们发现，“法律解释”是一个名词词组，可以单独作为一个名词来使用，而“解释法律”却是一个动词词组，任何情况下都不能作为一个词来使用。②因此，我们可以用“解释法律”指代“对法律进行解释”这一动作、行为，但不能用“解释法律”指代作为法律解释结果的规范、这种规范所呈现的文本及这种文本所使用的形式；但是“法律解释”却既可以作为名词化的动词指代解释法律的动作、行为和过程，又可以作为名词用于指代解释法律后所得的法律规范、文本或具体的形式。也就是说，在语言学上，“法律解释”与“解释法律”的本质的、仅有的区别，就是二者词义之间的差别。
二、中国行政解释概念
从实践的角度来看，由于历史和现实上的种种原因，我国的绝大部分法律文本的内容都是对行政机关权力和职责的规定，在这一意义上，这些法律文本都可以说是一种“行政法”。③因此在我国，“行政法解释”和“法律解释”的性质，可以说没有本质上的区别，这就降低了“行政法解释”概念本身的价值和独特性。从理论上来说，抽象的“行政法解释”研究，类似于“法律解释”研究，二者在内容上很大程度是可以互相替代的，这就消解了对“行政法解释”进行单独研究的意义。从法理学或法哲学角度来看，这种研究也是一种重复研究；而从行政法学的角度、尤其是部门行政法学、传统的警察行政法学的角度来看，这样的研究又缺乏现实意义。而一部分看似在研究“行政法解释”、实际上却是在研究一般性的法律解释的研究者，也会自愿或非自愿、自觉或非自觉地跳出行政法学领域，进入法理学、法哲学甚至是哲学或其他学科中，并涉及与行政法学关系并不特别密切的其他学科的解释学问题。
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第三章中国行政解释模式之实践....................................................103
一、中国行政解释文件的制作.......................................................103
二、中国行政解释文件的实效.......................................................113
三、对中国行政解释模式实践的总结与评析..............................119
第四章美国行政解释模式................................................................133
一、美国行政解释相关制度简述...................................................133
二、美国行政解释体制...................................................................137
美国行政解释机制...................................................................141
第五章美国行政解释“司法尊重”理论的发展与实践意义..........160
一、美国行政解释司法尊重之界定...............................................160
二、美国行政解释司法尊重的发展...............................................182
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第五章美国行政解释“司法尊重”理论的发展与实践意义
一、美国行政解释司法尊重之界定
一方面，美国联邦法院实际上有能力调整自己的审查权力界限。无论是明确的限制还是隐含的限制，实际上都取决于法院的法律解释，因为法院掌握着成文法的解释权，而判例的适用又取决于案件的相似程度，因此对于成文法上的限制，法院可以解释法律以增强或削弱其效果；而对于判例中的限制，法院既可以又可以借助案例之间的细微差异，强化或是避免对这种限制性判例的适用。奉行谦抑作风的法院可能会倾向于缩小审查范围，而更具魄力的法院却可能会扩张自己的审查权。因此长期来看，国会很难用成文法限制法院的审查权，而法院在判例中对自身及下级法院所设置的限制也往往是变动不居的。另一方面，法院的审查能力也不是恒定不变的，法院的人事变动和法官的知识差异，都可能使庭审中法官的知识盲区产生变化。但是，参与裁判的法官数量越多，每个法官的裁判经验越丰富，单个法官在特定时期内的审查能力对裁判结果的影响也就越小。
二、美国行政解释司法尊重的发展
而动态地看，一旦任何一个国家机关的限制能力有所不足，其他各国家机关往往能够在很大程度上填补其所留出的空白。简言之，即“缺位”能够随时获得“补位”。比如，对于国会和总统控制能力不足的行政裁决，其本身的合法性却由于经常采用准司法式的听证程序而能够得到保证，而如果程序本身存在问题，法院也能够对其进行有力的审查；对于法院审查能力相对较弱的正式规章，制定过程本身的公开性和相关利益群体和个人的参与以及民选总统对其内容的控制，至少也能够保证其相当的民主性，而且国会的监督也主要集中在这类解释上。再如，对于不同的行政解释主体而言，联邦各部虽然受法院的控制较弱，但受到总统的控制却较强；独立规制委员会受总统的控制较弱，但却往往会主动寻求国会的指导，而不是自行其是；而在实践中，一旦出现独立规制委员会无视立法意图、自行其是地解释法律的做法，法院很快也会引起重视，并会在相应的案例出现时，对其解释进行审查与纠正。
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结论
因此，行政解释应当走在更新法律含义、让法律与社会生活相适应的前沿。这并不是认可行政解释突破立法的现状，更不意味着让行政机关去代替立法机关立法，而是要在全面和动态的合法性控制机制中，让行政解释在法律的变革中发挥“试水”的作用。这要求行政机关在解释法律时，应当在保证行政解释合法性的基础上，发挥行政解释的政策性、能动性，让行政解释所得的法律含义尽可能地贴近现实，促进法律作用的发挥。在全面的合法性控制机制之下，这样的解释需求会首先到达立法机关，并使得立法机关意识到法律可能出现问题、需要更新，从而把法律修改的需求反馈到立法机关。如果立法机关认可了行政解释，行政解释就会进入法律实践并发挥作用，此时如果行政解释进入诉讼，而终审法院在诉讼中也接受这一改变，就意味着立法机关、行政机关和司法机关对法律的含义的变动达成了初步的共识，这就为将来法律含义的正式更新打下了良好的基础。
参考文献（略）
