党政机关合署办公改革是中国共产党统一领导下的党政机构改革，实现党政机关合署办公中职能关系的法律协调，必须依靠中国共产党的积极推动，这是中国现实背景下党政机关职能关系法律协调的基本路径依赖。基于这种路径依赖，不能简单地以理想化的法治来理解当下党政机关合署办公中党政机关职能关系法律协调的诸多游戏规则。实现党政机关职能关系的法律协调，必须从构建党政机关职能体系的总体要求出发，以加强党的全面领导为前提，以国家治理能力和治理体系现代化为目标，把加强党的领导落实到党政机关职能关系法律协调的各领域各环节，着力实现党政机关职能的有机融合
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引言
纵观国内学者对于党政机关合署办公条件下党政机关职能关系法律协调的相关研究，主要集中在党和国家机构职能体系、党和国家机构改革、党政机关合署办公、党内法规与国家法律相衔接、权力配置、党政关系、国家治理体系和治理能力现代化这七大方面。这些研究成果为党政机关职能关系法律协调的研究提供了充足的理论借鉴内容。但这些研究内容也反映出现阶段理论研究上的缺陷，即还未从法学角度对党政机关合署办公条件下党政机关职能关系法律协调问题，进行进一步拓展与深入探究。第一，虽然一些法学领域的学者开始展开对党政机关合署办公的研究，但主要限于党政机关合署办公的宏观问题上，而且有些研究将党政机关合署办公、合并设立共同作为研究对象，这就容易忽视对某一模式中突出问题的深入研究，比如对其职能关系法律协调的研究均未涉及。第二，实现党内法规与国家法律协调的研究也取得了进展，但是基于党政机关合署办公语境下党政机关职能关系协调的角度，来协调党内法规与国家法律的研究是没有的，而在党政机关职能关系的法律协调中，党内法规与国家法律的协调是关键部分。基于丰富理论内容以指导党政机关职能关系协调实践的考虑，必须从法学的角度展开对党政机关职能关系法律协调的研究，以期提出与法治建设方向相一致的可行性途径。
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一、相关概念界定
（一）党政机关的职能
从行政机关的定义入手,可以看出行政机关履行的宏观职能主要是组织和管理国家行政事务；从行政机关的范围入手，②可以看出行政机关的微观职能主要包括执行国家法律、处理国家及机关内部的事务及管理社会公共事务的职能。除此之外，我国学者还从学理上对行政机关的职能进行了分类，将行政机关的职能按照功能分为政治职能、经济职能、文化职能、社会职能及运行职能五大类。探究党政机关职能关系法律协调，必须在全面理解党政机关职能关系的基础上进行。全面深化党和国家机构改革在以“职能相近”为前提的党政机关合署办公中，对党政机关的职能关系提出两点基本要求：一是要始终突出党的领导地位，加强党对行政机关的全面领导，提升党依法执政的领导地位；二是要在协调党的工作机关和行政机关的职能关系中始终以“职能优化协同高效”为基本遵循与价值追求。党政机关职能关系的协调，不是实行党政机关合署办公在形式上的“物理结合”，而是实行实质意义上的“化学融合”，以期达到党和国家机构改革的预期效果。
（二）党政机关职能关系
法律协调动态的法律协调具体有三个方面的要求：一是在立法上，除了要完善关于党政机关职能关系包括实体法、程序法在内的法律规范之外，还应协调国家法律与党内法规的立法过程、立法内容。科学编制立法规划与计划、规范法规起草工作、严格党内法规审批和发布要求，促进国家法律与党内法规在立法过程上的协调；及时将成熟的在国家层面具有普遍价值的党内法规上升为国家法律，加强党内法规的立改废，促进国家法律与党内法规在立法内容上的协调。二是在法律实施中，加强立法机关对法律规范的解释，在党政机关合署办公中立法机关在对党内法规与国家法律共同调整的事项进行解释时，更应把握好一定的尺度，注意两者之间的一致性。建立国家法律与党内法规实施的配合机制，使党的相关工作机关在实施党内法规时能够与国家法律实施部门保持良好的协同性，以维护国家法律的权威。三是在法律监督中，在依法规范党政机关的内外监督基本前提下，构建国家法律与党内法规衔接的有效监督机制，实行全方位的内外监督。
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三、党政机关职能关系法律协调的价值诉求及缺陷..........................................30
（一）党政机关职能关系法律协调的价值诉求..............................................30
（二）党政机关职能关系法律协调存在的缺陷..............................................33
（三）党政机关职能关系法律协调存在缺陷的原因......................................39
四、党政机关职能关系法律协调的基本遵循与实施途径..................................41
（一）党政机关职能关系法律协调的基本遵循..............................................41
（二）完善党政机关职能关系法律协调的实施途径......................................43
结论..............................................................................................................................54
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四、党政机关职能关系法律协调的基本遵循与实施途径
（一）党政机关职能关系
法律协调的基本遵循外因必须通过内因才能起作用，法治意识作为党政机关职能关系法律协调的重要内因，所有的客观条件必须通过法治意识这一主要内因才能发挥效用。在全社会形成良好的法治意识固然是最理想的状态，但基于现状来看，还远远做不到这一点。因此，法治意识的培养也必须从客观实际出发，有侧重地开展。在党政机关职能关系的法律协调上，将强化党政机关工作人员尤其是领导人员的法治意识作为主要对象，是现阶段树立党政机关职能关系相协调的法治意识的关键。要重点培养党政机关工作人员尤其是领导干部应该具备的“宪法法律至上”、“法律面前人人平等”、“权力必受监督与制约”、“以人为本”等法治意识，[38]对法形成一种全面的了解，树立崇高的法治信仰。
（二）完善党政机关职能关系法律协调的实施途径
党政机关职能关系法律协调的实施途径，是在坚持党政机关职能关系法律协调的基本遵循的基础上，为达到以法律法规方式协调党政机关职能关系的目的，探究出的行之有效的具体措施与办法。通过不断提高这些具体措施与办法的实践化水平，合力促进其职能关系法律协调的实践。党政合署体制下，党政机关职能关系的协调还没有统一的法律法规来规范，对于合署办公机构是否设置、规模多大，职能如何进行配置暂无明确规定，造成随意进行机构设置、职能整合现象的出现，并且很容易受到党政领导人员意志的干预。因此，必须完善对其职能关系协调的法律法规建设，走法治化道路。因此，党政机关合署办公中党政机关职能关系的协调需要在党规与国法两个规范体系的衔接中重申组织法定的要求，厘清关于党政机关职能配置的具体规定，明确如何正确处理党政机关职能关系，实现形式法治与实质法治的统一。
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结论
在党政合署体制下，追求党政机关职能关系法律协调目标的过程中，也将面临一些棘手的难题，笔者认为重点表现在以下方面：党政合署体制下党政机关的内部机构怎么调整、职能如何深度融合、权责如何实现规范化，最大程度地发挥党政机关合署办公的政治制度优势；如何发挥党内法规与国家法律在处理党的工作机关与国家行政机关之间关系上的协调与补充作用，平衡好政治与行政、政治与法治之间的关系，既能够使党的工作机关与行政机关的独立职能充分发挥，又能够体现两者职能融合所具有的优势；党政机关合署办公统一、详细的设定标准是否能够有具体的党内法规或国家法律上的依据，并且党内法规与国家法律在设定标准上如何实现一致的规定；党内法规与国家法律在备案审查衔接联动机制日益完善下，其在制定和内容方面逐步趋于统一，但是党规国法实施方面的有效衔接需要进一步完善；在党政机关进行合署办公之后，如何以法律法规或者制度来保障合署的持续性与稳定性，催生党政机关合署办公改革的内生性动力，避免“真合署”、“假办公”现象的出现。除此之外，党政机关职能关系法律协调价值诉求的实现，需要全社会的理性推动和对“法”内化于心的真正“崇拜”，使权力在党的领导下愿意谦逊地自缚于法绳之中。这些都是在今后研究中值得注意的问题。
参考文献（略）
参考文献（略）
