本文是一篇法学论文，应用法学的代表性学科是各种部门法学，如宪法学、民商法学、刑法学、程序法学等等，有关法律实务的分支学科，法学边缘学科中侧重于解决实践问题的分支学科也可列入应用法学。（以上内容来自百度百科）今天为大家推荐一篇法学论文，供大家参考。
1绪论
1.1研究背景和意义
1.1.1研究背景
自 20 世纪 80 年代以来，PPP 模式在世界范围内被广泛应用于基础设施建设和公共服务领域。十八届三中全会以后，我国也开始大力推广和发展 PPP 模式，运用这种模式，一方面可以缓解政府的财政压力，提高项目运作效率，为社会公众提供更高质量的公共产品和服务；另一方面还可以为社会资本提供更广阔的投资空间，使市场主体的优势和创造力得到更好的发挥。为此，近年来中央各相关部委和地方政府陆续出台了一系列的文件，旨在鼓励和引导 PPP 模式的发展。自 2013 年起我国掀起了一场 PPP 热潮，PPP 模式在广度和深度上都实现了较大发展，但是现实中 PPP 项目的发展进度远不如预期。根据全国 PPP综合信息平台项目库数据显示，截至 2017 年 12 月末，全国 PPP 综合信息平台共收录 PPP项目 14，424 个，项目总投资额 18.2 万亿元，其中，处于准备、采购、执行和移交阶段的项目共 7，137 个，占入库项目的比例不到 50%，已落地项目（处于执行和移交阶段的项目）共 2，729 个，占入库项目的比例不足 20%。1可以看出，我国 PPP 项目的实际签约率和落地率并不高，社会资本对 PPP 项目多处于观望多、参与少的状态，我国 PPP 发展呈现出“叫好不叫座”的现象。其中一个重要原因就是我国发展 PPP 的法律环境还不够完善，缺乏对社会资本方合法权益的法律保护。在 PPP 模式中，政府扮演着 PPP 项目的“合作者”和“监管者”双重角色，与政府强大的公权力相比，处于弱势地位的社会资本方的合法权益极易受到各方面的侵害，例如有些政府部门任意行使“行政特权”2，强行干预社会资本方对项目公司的经营决策，甚至有些地方政府严重缺乏契约意识，随意变更或终止协议，出现“新官不理旧账”的现象。这些情况的发生都严重挫伤和打消了社会资本参与 PPP 项目的积极性，使其望而却步。因此，在我国大力推广 PPP 模式的背景下，要想最大程度的发挥 PPP 模式的优势，实现社会公共利益的最优化，就应该高度重视对社会资本方合法权益的法律保护，激发更多的社会资本投入到基础设施建设领域，促进我国 PPP 模式健康规范发展，以更好地满足社会公众对公共产品和服务的需求。
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1.2文献综述
国内关于 PPP 模式的研究大约兴起于 2000 年前后，近几年又掀起了研究高潮。通过对阅读文献的分析归纳，除了对 PPP 模式的概念、特征等问题的研究外，国内学者从法律角度的研究可以大致分为以下几类。关于 PPP 协议的法律性质和相应的争议解决途径问题，这部分主要集中在对特许经营协议的研究上。姜雪梅认为从特许经营协议的主体、目的等方面来看，本质上特许经营协议是一种特殊的行政合同，除了行政复议和行政诉讼这两种传统的争议解决机制外，调解和仲裁机制具有其优势之处。3湛中乐、刘书燃则认为特许经营协议具有公法和私法双重性质，在协议履行过程中，除了因行政主体的行政行为而发生纠纷的个别情形外，应该允许当事人自由选择通过公法还是私法方式来解决纠纷，其中包括选择仲裁和调解方式。4而张守文5、胡洋6都认为 PPP 具有突出的公共性，PPP 协议具有经济法性质。关于 PPP 模式中的参与主体及其权利义务关系、风险分担等问题。邢会强认为在 PPP模式下，政府从公共产品和服务的提供者转变为合作者和监管者，在进行 PPP 项目风险分担时，也应该基于政府的这种双重角色，并且强调通过法律对政府作用进行确认和保障。7柯永建、王守清、陈炳泉认为公平合理的风险分担是 PPP 项目成功的关键因素之一，通过归纳 PPP 项目风险分担的时点，并对几种不同的风险分担结果进行比较分析，在前人研究的基础上，总结出 PPP 项目风险分担的准则。
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2我国PPP模式典型案例及社会资本方权益法律保护问题引出
2.1 PPP模式典型案例——泉州刺桐大桥项目
作为我国最早引入社会资本采用 BOT（建设-运营-移交）模式建设的路桥项目，福建省泉州市刺桐大桥项目开创了基础设施建设领域运用 PPP 模式的先河。20 世纪 90 年代初，泉州市只有唯一一座跨越晋江的泉州大桥，该桥存在着严重超负荷运行的情况。为了缓解当地交通压力，1994 年初泉州市政府决定新建一座跨江大桥，但由于当时市政府财力有限，因此决定以对外招商的方式建造这座大桥。1994 年 5 月，由“泉州市名流实业股份有限公司”与政府授权投资的“泉州市路桥开发总公司”按 60：40 的出资比例联合组建了“泉州刺桐大桥投资开发有限公司”（以下简称“刺桐 SPV16公司”）。1994 年 10 月 5 日，泉州市政府下发了《关于泉州市刺桐大桥及其附属工程建设的通知》，正式批准刺桐 SPV公司采用 BOT 模式开展大桥的建设运营。17经协商约定，刺桐大桥的经营期（含建设期）为 30 年，由刺桐 SPV 公司负责整个项目的设计、融资、建设和运营，对刺桐大桥的运营按照协商制定的收费标准采用使用者付费方式，直至项目经营期结束为止，在经营期间所获得的全部收益归社会资本方支配，并且允许刺桐 SPV 公司对附属公路进行开发和经营，经营期届满时将刺桐大桥和附属公路全部无偿移交至泉州市政府部门。刺桐大桥竣工验收后于 1997 年正式投入运营，改善了晋江南北岸的交通状况，也获得了良好的经济效益。但是之后在晋江泉州市区段又新建了笋江大桥、晋江大桥、黄龙大桥等共计 6 座跨江大桥，并于 2004 年后全部实现了免费通行，极大地分流了原属于刺桐大桥的车流量，导致刺桐SPV 公司的营收下降。此外，泉州市政府于 1998 年单方安排刺桐 SPV 公司投资建设刺桐大桥 6.3 公里的复线项目，2006 年再次安排其投资建设刺桐大桥南北互通工程项目。182004年国务院颁布了《收费公路管理条例》，刺桐大桥原先约定的 30 年经营期限被迫缩短为25 年。
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2.2我国PPP模式下社会资本方权益法律保护存在的问题
通过上表可以看出，目前我国尚无一部针对 PPP 模式的国家层面的法律，现行有关 PPP模式的法规政策层级较低，缺乏稳定性和系统性，部分文件的规定还存在着重叠和冲突的现象，极大地降低了其对 PPP 实践的指导和规范作用，使得社会资本方在参与 PPP 项目过程中难以适从。例如财政部颁布的《操作指南》23和国家发展和改革委员会（以下简称为发改委）发布的《指导意见》24在对社会资本范围的界定上都存在着“掐架”现象。PPP项目的运行一般具有投资规模大，运营周期长等特征，相关规范性文件一旦被修改甚至被废止，正在运行中的 PPP 项目将面临着较大的法律和政策风险，甚至可能导致项目的终止或失败。例如刺桐大桥的经营期限正是由于相关条例的出台而被迫缩短，这就给社会资本方对项目的持续经营增加了许多不确定性。另外，在现有的法规和政策文件中，涉及社会资本方权益保护的相关规定并不完善，特别是在风险分担、利益分配、绩效评价和救济途径等方面的规定还不够明确，如在财政部发布的《操作指南》25中，只是规定了政府和社会资本方风险分担的原则和基本框架，并没有明确界定社会资本方所承担风险的适用情形、风险分担比例及限额，这就可能导致社会资本方承担额外的责任。
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3 PPP 模式的基本法律关系及社会资本方权益界定...........12
3.1 PPP 模式的基本法律关系............12
3.2 PPP 协议的法律性质......13
3.3 PPP 模式社会资本方及其权益界定..........14
4 国外 PPP 模式下社会资本方权益的法律保护及对我国的启示....16
4.1 英国相关立法及实践......16
4.2 澳大利亚相关立法及实践............17
4.3 国外立法及实践经验对我国的启示..........19
5 对我国 PPP 模式下社会资本方权益法律保护的建议......20
5.1 完善 PPP 模式立法，规范行政主体的“行政特权”.........20
5.2 强化司法公正，公平维护社会资本方的合法权益..............22
5.3 设立独立高效的垂直监管体系，防止对社会资本方权益的侵害....23
5.4 规范政府的信用责任与信息公开，实现社会资本方对政府的监督..............24
5对我国PPP模式下社会资本方权益法律保护的建议
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5.1完善PPP模式立法，规范行政主体的“行政特权”
健全的法律法规是 PPP 项目顺利推进的有力保障，只有建立起政府与社会资本方之间权责利明晰的法律制度，才能实现有法可依，才能真正维护和保障社会资本方的合法权益。国外 PPP 发展成熟的国家都建立起了统一完善的法律和政策体系，为 PPP 模式的顺利推进营造了良好的法律环境。鉴于我国目前 PPP 相关法规和政策存在“政出多门”和“掐架”的现状，当务之急是对 PPP 模式进行统一立法，可以由国务院牵头并成立专门的立法机构，全面负责 PPP 的立法工作，通过立法更好地平衡和协调合作双方的权利义务和风险分担，规范政府和社会资本方的权责利关系，在保障公共利益不受损害的前提下，最大限度地确保社会资本方合法权益的实现。值得高兴的是，2017 年 7 月 21 日国务院法制办发布了《PPP条例（征求意见稿）》，征求意见稿对 PPP 项目的发起、实施、监督管理、争议解决、法律责任等方面做出了相应的规定，这意味着我国专门针对PPP的立法工作正在加速进行中，这将有利于减少 PPP 相关制度的冲突和盲区，增强社会资本参与基础设施建设的信心，为PPP 的迅速发展提供有效的法律支持。鉴于 PPP 项目的复杂性和特殊性，在立法内容上，建议进一步明确政府和社会资本方各自违约的基本形态以及相应的责任承担方式，特别是要明确政府不履行承诺和保障时的法律责任以及政府失信时的救济途径，对于 PPP 项目中的风险分担问题，也不应该仅仅停留在原则性的规定上，应该在合理的风险分担原则和框架基础上设置基本的分担模式和量化标准，明确各类风险对应的适用情形、风险分担比例及限额，为政府和社会资本方进行具体的风险分配提供一定的法律依据，另外还可以借鉴PPP 发展相对成熟国家的制度设计，比如英国针对 PPP 社会资本方的甄选制度、强制暂留制度以及关于 PPP 项目风险分担的相关规定，从法律上切实保障社会资本方对 PPP 项目的公平参与和对项目风险的合理分担，增强社会资本方投身我国基础设施建设的信心。此外在完善 PPP 立法的过程中，还要注意统筹和协调各部委已经出台的 PPP 法规和政策文件，发挥现有的法规和政策对 PPP 立法的有力支持作用，实现法律文件与现有法规政策的融会贯通，这也是进一步完善我国 PPP 模式法律体系的基础。
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结语
PPP 模式作为一种新型的融资、管理和合作模式，日渐被各国广泛应用到基础设施建设和公共服务提供领域，它改变了以往由政府主导的公共物品供给方式，通过引入市场竞争机制，激发市场主体活力，提高了资源的配置和利用效率，从而能够更好地满足社会公众的需求。在我国全面深化改革的过程中，PPP 模式发挥着至关重要的正面效应。伴随着城镇化的不断推进，社会公众对公共产品和服务的需求越来越大，PPP 模式在我国的应用领域和范围也越来越广泛。PPP 模式倡导的是利益共享、风险共担、全程合作的理念，那么，如何在 PPP 发展过程中维护好参与各方的合法权益是颇具价值的研究命题，其中，妥善保护社会资本方的合法权益，对于吸引更多的社会资本参与 PPP 项目，加速 PPP 模式在我国的发展进程具有重要意义。但由于 PPP 模式具有一定的社会公益性，无论在学界还是在实务中都很少有从社会资本方的角度来考虑问题，社会资本方合法权益的保护未得到足够重视，再加上我国 PPP 模式在立法、司法、监管等方面的不完善以及政府信用的缺失，现实中社会资本方权益受到侵害的情况时有发生，严重削弱了社会资本参与 PPP 项目的积极性，影响了 PPP 模式在我国的推广和发展进程，最终将不利于社会公共利益的实现。因此，本文从社会资本方的角度出发，通过分析实际案例，针对我国 PPP 模式下社会资本方权益法律保护存在的问题，从立法、司法、监管、政府信用这四个方面提出相应的建议。鉴于笔者学识、能力和经验有限，对本文的论述还存在着一些不足之处，后续还将继续结合 PPP 在我国的发展实践和大量案例，对 PPP 项目实施过程中切实涉及到社会资本方权益保护的问题进行更深一步的研究，比如 PPP 项目风险的识别和分担、绩效的评估和考核、再谈判问题等等，以期实现学术研究与实务操作相辅相成。
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参考文献（略）
