金融风险控制与防范的法律对策

    所谓金融风险，是指金融资本在经营与交易过程中预期收益的不确定性，即投资人预期收益与实际收益的偏差。金融风险的存在对于经济和社会发展的危害巨大，它不但能使个别金融机构蒙受巨额损失，而且还可能破坏一个国家或地区，乃至世界经济秩序的稳定，引发社会动荡。对此，以前的墨西哥金融危机、巴林银行倒闭，最近的东南亚金融风波等都作了充分演示。在中国，金融体制改革是建立社会主义市场经济的核心工程，但由于处在特定的转型时期，新的机制远未健全、法律规范尚不完善，加之长期计划体制的影响根深蒂固，个别市场主体在利益驱动下利用市场监管和法律调控的疏漏，频繁地进行违规操作，使中国金融业的风险隐患日渐凸现。本文通过分析中国金融风险隐患现状及其成因，借鉴国外先进经验，从法律上设计控制与防范金融风险的制度框架，以期能对健全和完善中国金融市场运行机制有所裨益。

    一、法制化是有效防范和化解金融风险的必由之路
    近年来，国际金融市场风波迭起，因违规进行金融衍生交易、资本运作效益低下、金融诈骗发生频繁且高科技化跨国化等而引发的金融风险案令世人震惊。各种金融动荡的后果已不再仅局限于某个金融机构或国家，而且呈锁链式传递或扩散。危害波及周边地区至整个经济区域。随着世界金融贸易服务自由化的加快、金融创新工具的推陈出新而导致的传统条件下金融内控制度与监管制度的滞后，不能适应现代金融业飞速发展的需要的种种严重问题性，已引起世界各国的高度重视，金融风险防范已成为国际性的共同课题。
    在中国，目前反映出来的潜在金融风险隐患除了违规操作衍生交易，资产效益低下，呆帐坏帐率偏高，金融诈骗严重等国际共同的金融风险外，还具有经济体制转轨时期的明显特点：如金融主体资格不健全、部分非银行金融机构资本充足率偏低、金融机构设置布局不合理而引发的过度同业竞争、银行信贷资金违规流入股市炒作、国有商业银行不良贷款比例偏高等等。检讨中国现有金融风险隐患的成因，不外是体制的不健全与法制的不完备两个方面，而这两方面又是相互联系与影响的。
    从制度方面看，中国的金融体制尽管已进行了历史性的变革，并初步建立了适应市场经济体制的金融市场雏形，但这种雏形与完善的市场机制所需要的金融市场差距甚大，呈现出明显的“过渡性”特征。其中，中央银行调控体系尚未健全。央行尽管已开始采用一般性货币政策工具，间接调控宏观金融市场，但由于货币市场、利率市场、外汇市场等配套运作机制不健全，央行完全依赖信贷、利率、汇率等金融杠杆进行间接宏观调控的条件尚不具备。同时，国有商业银行虽然已向商业化方向转变，但因长期实行的政策金融与商业金融的影响尚存，加之地方政府干预严重，缺乏对经济利益刺激的反应机制，以致短期内很难实行以资产负债比例管理和风险管理为特征的商业银行运作机制。在这种状况下，商业银行不可能将央行货币政策信号有效地传导至生产与流通领域，从而在相当程度上弱化了央行的间接调控功能。第二，市场运行机制与市场体系尚不完善。一方面是证券、信托、保险、期货等市场已建立，使金融市场呈现出资产多元化格局。另一方面，是市场运行机制缺乏完整的制度模式和架构，以至出现了证券期货市场违规行为不断、信托业定位模糊、保险业非均衡发展及过度竞争等问题。这些不正常现象若长期存在，必将对货币市场和资本市场的均衡发展造成不良影响，使市场融资方式趋向单一，并最终危及金融市场的健康发展。
    从金融法律制度上看，中国的金融法制建设起步甚晚，与中国金融体制改革同步发展，同时具有“摸着石头过河”的特征，制度不健全、法律规范的缺位和金融监管体制的不完备在所难免。但从法律与经济发展的关系不难看出：金融体制的建立与完善必须有相应的制度与规范作后盾，金融市场的有效运作则必须以秩序为前提。而无论是制度、规范，还是秩序，都是法制建设的基本任务与目标，因此，金融法制的不健全可以说是形成中国金融市场风险隐患的更为主要的原因。
    中国金融市场建设应以统一开放、有序竞争、严格监管为最终目标，这实质上也是市场机制合理、有序运行的基本要求、要实现这一要求，必须规范金融市场主体行为，建立金融市场秩序，协调金融关系、完善金融宏观调控手段。而这些目标，只有在金融法制健全和完善的前提下才能进行，这是由金融在现代市场经济中的地位和法律的功能所决定的。
    金融市场在市场经济体系中的中枢地位决定了它既是国家宏观调控的重要手段，又是市场经济体制的最重要规范对象。在人类发展过程中，经济活动是一切社会活动的基础。商品经济条件下维系人类经济生活的主线有两条，其一为物质资料的生产与再生产，其二便是社会资本的流转与循环。在价值规律和市场机制作用下，社会资本的循环路径、规模、利益取向除了直接调控物质资料的再生产外，还影响着一个国家的经济发展总体水平。也就是说，在价值规律和经济发展的内在规律成为资源配置的基础的条件下，金融活动所具备的双重功能日趋显著：在微观上金融机构提供的资金是企业资金的主要来源；在宏观上金融市场的发展对整个市场经济的发展直接产生影响，从而成为整个市场经济体系不可或缺的重要基础。现代市场经济是有国家宏观调控的市场经济，金融在整个市场经济体系中的中枢神经地位必然使国家将其作为政策工具，使之成为重要的调控手段，并通过其宏观调控的功能对微观经济产生影响。
    正是由于金融市场在整个市场经济体系中的地位和作用，其规范运作和稳健发展就显得更为重要。而市场经济的本质是法制经济，依权利法定的法治原则。政府如何运用金融政策进行宏观调控需要法律授权，政府宏观调控的权力、范围、措施及效力均需法律明确规定；金融市场主体的行为规则需要法律确认，金融市场秩序需要法律建立，正是在这个意义上，我们认为，法制化是中国金融市场建设的必由之路，当然也是防范和化解金融风险的必由之路。法律化、制度化的金融市场才能实现合理、有序、秩序运行的目标，也是由法律的特殊功能所决定的。
    首先，法律是市场主体资格健全和行为规范化的保障。市场经济运行的主体是构成市场经济的基本要素。健全的市场经济必须有合格的市场主体，而合格的市场主体本身又包含了主体资格健全和行为规范化两层含义。一方面，法律规范明文规定金融市场主体的准入条件和标准，从而杜绝不健全主体及非法进入者对市场秩序的冲击。另一方面，法律的规制、引导、教育等作用可以有效克服主体行为的自发盲目性，使之真正成为具有自觉性、守法性和自律性的合格主体；成为自觉遵守市场“游戏规则”的理性“经济人”。
    其次，法律是合法市场行为的保障。现代市场经济主体间的经济往来，普遍以契约方式完成。契约自身的平等、诚信、等价有偿等特点可以担当维护交易安全的重担。而作为法律制度重要组成部分的契约制度，不仅能使合格交易得到确认，而且还能以法律强制力切实保障契约的履行。
    再次，法律是金融市场适度竞争和有序运行的保障。竞争机制作为市场机制中资源配置的基本方式，是价值规律作用的直接体现，是市场机制运行的前提基础。但良性竞争与公平竞争的实现，无法依靠市场机制自身力量维系，只能依赖法律的强制力加以调整和保障。只有在通过法律机制确认的政党的市场准入标准、准入主体、行为规则的条件下，公平交易、平等竞争才能切实得到保证。同时，市场秩序虽然是主体共同行为选择的结果，但这种运行秩序的确立只有以信用规则和法律约束加以确认，才能真正为主体自觉遵守。

二、金融市场风险防范与央行监管体制设置原则
    金融市场的复杂性与其在现代经济生活中的中枢地位，要求国家必须担负起金融管理的责任，国家有义务也有能力管理好本国的金融市场。而国家要建立和健全金融市场，必须遵循一定的指导思想和宗旨。以维系金融法制的统一和金融市场秩序的稳定。我们认为：符合统一开放，有序竞争，严格监管的金融市场建设目标，强化央行监管职能，有效防范金融风险的法制原则应该为：
    (一)促进金融市场健康发展原则〓金融市场作为社会主义市场体系不可或缺的重要组成部分，是政府实施宏观调控的核心传递中枢。因此，任何金融体制的设置都必须以促进金融业和金融市场的健康发展，保证金融政策的宏观调控职能的实现作为根本目标。为实现这一目标，金融监管体制的设置必须合理，金融机构的布局必须适当，必须与经济发展的非均衡性这一基本国情相吻合。所以，无论是市场准入制度，或是适度竞争，分业管理等各项配套制度都必须以金融机构拥有必要的市场占有率和盈利率为前提，作为市场规模、效益、经济发展水平相协调。
    (二)适度竞争，注重效益原则〓市场机制的原始功能之一，就是资源配置功能，即以竞争机制为手段进行资源优化配置。金融在国民经济中的特殊地位，决定了只能以“适度竞争”使市场保持一定活力，实现金融业健康有序发展。因此，必须在金融机构的设立程序、条件和布局等方面严格把关，杜绝一哄而上，遍地开花现象；保证金融机构的适度市场占有率和效益水平，并在金融产品，金融服务项目等方面下功夫，以避免因市场规模有限而引发过度竞争，诱发金融风险。
    (三)分业管理原则　依法明确界定金融机构业务活动范围，并针对不同行为的特点分别实施监管，是金融活动有序发展、防范和化解风险的必要措施。要实现上述原则，必须从市场准入制度入手，严格金融机构设立审批制度，明确界定各类金融机构的业务活动范围，并及时地实施针对性监督检查，消除金融风险隐患，以保证将各类金融机构的活动纳入稳健运行的轨道。
    (四)与国际惯例协调原则　涉外金融机构进入我国金融市场后，在中国接受的各项监管制度应与国际金融业通行作法保持一致。如对外资金融机构的准入实行“对等互惠原则”，内外资金融机构的设立标准、程序的协调并轨等等。另外，与国际惯例相协调还应体现在监管体制中的央行监管与行会自律、中介组织协助监管相结合的监管模式。在世界各国的金融监管体制中，都十分注重央行或国家金融管理机构以外的金融行会、注册会计师事务所、注册审计师事务所的协助监管作用，以补充单纯法律监管和单独央行监管的不足，并形成了一种国家监管与社会监督相结合的监管模式。中国亦应学习和借鉴这一成功经验，结合国际，形成与国际通行作法相一致的监管体系。
    按照以上原则设置的央行监管体制，就是以中国人民银行监管为主、金融机构行业协会自律为辅、中介组织协助监管的协调体系。不同的监管主体应取得相应的组织形式和法律地位，享有不同的职能权限，它们的活动范围和活动程序构成中国的央行监管法律制度。中国人民银行由于其国家行政管理机关的特殊地位，使得其在金融监管中享有代表国家行使金融管理权的全部职能；法律亦应赋予其金融行政立法、金融行政执法和金融行政司法的基本权限，保证其各项职能的正常行使。行业自律组织则在接受央行管理和指导的前提下以督导、协调、沟通为运行原则，充当央行与金融机构间的桥梁和纽带。中介组织则通过为央行出具和提供具有法律效力的审计报告，接受央行委托参加与现场检查等方式协助央行进行监管工作。

    三、中国央行监管制度设计
    在明确的金融风险防范与央行监管体制设置原则指导下的央行监管制度，应是各自功能独立而又相互协调和配合的完备制度体系。但是，检讨中国现已颁行的相关金融法律法规，却不难发现其中的断裂和不协调。对此，笔者结合对中国现行金融法律规范的探讨研究，构筑我国央行监管制度的框架：
    1．严格的市场准入制度　“市场准入”制度指关于金融机构的设立，市场运行的法定条件等原则和规范制度的总称。该制度的健全程度直接关系到金融秩序的稳定和金融机构的安全稳健运动，因此，它是防范和规避金融风险的基础之一。而在我国现行的金融法规范中，对市场准入制度并未作出统一规定，尤其是在资本审核方面，对内外资金融机构的设立存在内外资注册资本最低限额资本到位率及资本填充均实行双重标准的问题。[注释]我们认为现阶段完善与改进准入制度的重点主要在如下方面：
    (1)金融机构设立申报制度　对内资金融机构的设立审批，应严格根据《金融机构管理规定》的要求认真核查报批资料，使之在进入市场前即纳入监管网络之中。对外资金融机构则必须依照《外资金融机构管理条件》、《外资金融机构驻华代表机构管理办法》的规定，对申请人的投资主体资格，经营资信状况，母国金融法律与监管完备程度，是否采取“对等互惠”原则等方面进行审查。
    (2)资本充足状况审核制度　资本金充足程度是衡量金融机构抵御风险能力的重要标准，我国目前主要应对现行有关法律法规进行清理并从两方面加以完善。一方面，应健全内资金融机构注册资本金和营运资金的验资审计制度。对于新设金融机构注册资本金的筹措、拨付和到位状况进行验资审计，确保资金的真实性和完整性。另一方面应当制定统一标准，强化对外资金融机构资本状况的监管，避免和防范因法律规定的疏漏和不协调造成后患。
    (3)外汇金融监管制度　该制度主要针对国际短期资本(即“游资”)具有的较强趋利性，投机性，变现迅速性等特点实施重点监管。目的在于通过积极引导外资流向、改善投资结构，采取疏导方式减少和避免国际金融突发事件对国内金融市场和社会经济生活秩序的冲击。此外，市场准入制度还应包括金融机构设立章程与业务范围审核制度、从业人员及高级经营管理人员任职资格审核制度等配套制度。
    2．健全的央行审慎监督制度审慎监督制度指央行依照既定量化标准、控制目标及风险原则对金融机构的风险实行监督、管理和控制的制度总称。实施央行审慎监督，必须以牢固的法律基础为前提，否则必将损害央行监管的权威性、连续性、强制性和规范性。遗憾的是，我国目前尚缺乏这方面的系统规定，这在一定程序上影响了央行监管的效果。我们认为，央行审慎监督制度的法律法规应包括金融稽核监管制度、人民银行内部稽核制度、金融机构内控制度、金融机构现场检查规则与非现场检查规则、金融稽核监督业务审计制度、外资金融机构现场检查与非现场检查制度及其一系列相关配套制度和规则。它们主要对非现场稽查和现场稽查的内容、程序、后续监督、处理反馈等作出具体明确的规定，以实现稽核监督的规范化、法制化、切实保障监管质量，堵塞风险漏洞。其具体内容包括：
    (1)非现场检查制度〓即央行通过定期收集和分析银行等金融机构经营资料的方式，对其经营状况、潜在风险、发展趋势等方面进行评估，以便加强针对性监管、化解消除风险隐患。检查内容主要根据国际通行“骆驼评级”标准，分析核查受查单位的资产负债表、损益表等财务报表；并通过建立数学模型进行评估和处理。央行除对受查单位通报评估报告外，还将对问题严重单位实施全面检查，并对其整改实行指导和监督。
    (2)后续监督制度　其侧重点主要在于对受查单位存在问题的纠正和处理，因此它既是现场检查与非现场检查的延续，同时也是上述检查方式的强化和必要补充。
    (3)现场检查制度　即央行稽核人员对金融机构进行实地检查。自美联储首创该项针对商业银行进行检查的方式后，现场检查便成为国际公认的最佳监管方式之一。近年因金融风波不断，西方各国普遍开始强化现场检查力度，采用定期与不定期检查相结合方式，针对性亦有所增强。我国现场检查制度的检查内容主要应包括高层管理人员水平评估、资产质量状况、风险管理能力、内控制度评估等方面。其核心主要应侧重内控机制评估。内控制度指金融机构在经营过程中，为贯彻实施其经营方针、维护资产安全和机构有序运行而设置的相关制度的总称。健全的内控制度不但是防范化解风险的基础，而且也应是央行监管的重要环节。对内控制度的核查主要包括内控管理制度评价(即内控制度中的部门设置、规章制度建设、人员配置等方面评估)和内控运行制度评价(即内控制度的运作与保障制度的实施质量进行评估)两部分。
    3．完善的行业自律管理与中介组织协助制度〓央行作为国家管理金融事业的行政机关，其有限的稽核监管力量无法涵盖金融业的各个方面。因此，行业自律组织和社会中介组织的参与，不失为一条拓展央行监管渠道、改进监管方式、加大监管力度的有效途径。这也是各国较为普遍的作法。一方面法律调控的局限性和维护共同利益的需要，使得金融行业的自律规范有长期存在的客观必要，其职能主要在于维护既有的市场秩序和游戏规则，防范和制止非法进入者及违规者对既有市场格局的破坏和冲击。自律的上述功能在一定程序上与法律规范的功能发生重合，而这种重合是行业自律管理成为法制监管必要补充的前提基础。因此，要充分发挥自律管理的补充作用，立法上必须对自律规则进行承认或授权；对自律规则的适法性和自律管理的内容作出规定，明确金融业行会的法律地位和功能，以保障行业管理的有效性，另一方面，要充分发挥注册会计师事务所、注册审计师事务所等中介组织的作用，上述中介组织以专业性、公正性和独立性为运作前提，可以为央行监管提供具有法律效力的审计报告。在国外，美、日等国央行采用自行检查方式，但仍有审计机构的协助和参与；德、法等国央行对商业银行的现场检查则直接通过社会审计机构完成，效果也十分明显。在我国，中介组织可通过“委托审计”模式协助央行监管。具体实践中可采取金融机构与注册会计师(或审计师)事务所签订“委托审计合同”，进行定期审计，金融行会依其自律章程委托中介组织对涉嫌违规会员进行审计，央行委托审计等多种形式。为此必须并依法确立中介组织审计的法律效力。
    4．有效的国际监管协作制度〓金融服务贸易国际化的发展，使得金融风险的跨国传递和相互影响已成为现实。同时，中国金融市场正逐渐与世界接轨，在外资金融机构进入中国市场的同时，海外中资金融机构数量也急剧增长，其机构网点已遍布主要国际金融城市。在此背景下，如何有效地对境内外资金融机构和境外资金融机构进行监管，使之防范风险、稳健经营，便成为母国和东道国金融监管当局共同面临的现实问题。而要实现国际范围内有效防范和控制金融风险，消除和缓解金融风险的冲击，相关国家间监管部门的有效合作必不可少。为此，必须建立以高层官员互访、监管信息交流、紧急蹉商、监管专业人员的培训与交流为核心内容的国际协作制度。
    5．金融风险的吸收与转移制度〓高效慎密的监管固然是防范化解风险的有效途径。但“百密终有一疏”，因此如何对那些已形成风险的金融机构进行处置和救助，便成为金融体系稳定所不可缺少的环节；它可被视为监管体系中的“应急补救”制度。由于金融机构对社会大众的负债存在着引发社会动荡的潜在风险，因此吸收和转移这种风险便应成为“应急补救”制度的核心内容。这一制度应由对市场非法进入者及违规者的清理与处罚、金融机构重整、金融机构的接管与兼并、金融机构的破产及其存款保险制度等内容构成，以最大限度地妥善吸收和消化金融风险。

    四、结　语
    国际国内的金融风险事件表明，通过建立系统的监管体制，加大央行监管力度是保证金融体系安全稳健运行的必由之路。近来人民银行处理了一大批违规金融机构的举措，使我们看到了国家强化央行监管力度、防范金融风险的决心和能力。可以相信，以金融体制的深化改革为契机，我国金融管理体制和运行机制将发生根本性变革，金融机构将按照自主经营、自负盈亏、自担风险、自求平衡、自我约束的市场原则进行运作；这些是构成中国金融业繁荣发展的推动力。正是在这种良好机遇下，金融法制的引导、激励、规制的作用将会得到充分发挥，为金融体制改革的深入健康发展提供有力保证；并使得建立在法律规范基础上的央行监管制度能够切实规范金融市场主体行为、维护金融市场运行机制和秩序，真正成为和化解金融风险冲击的屏障。
(作者单位／中南政法学院　责任编辑／黄芝英)

参考文献：
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