关于社会保障与法制建设的研究

    现代世界各国都将社会保障看作直接影响社会政治经济秩序的重要的法律制度。社会保障法律制度是我国社会主义市场经济法律体系的重要组成部分。十四届三中全会作出的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出了市场经济体制的基本框架，确定了社会保障是基本框架的五大支柱之一[注释]。我国宪法明确地规定了公民享有社会保障的基本权利[注释]。我国深化经济体制改革的历程既是社会保障制度发展的重要历史阶段，也是实现社会经济发展，社会稳定的关键时期。

    一、社会保障与社会保障法律制度
    (一)社会保障的概念及其内容体系
    社会保障(Social Security)是现代社会普遍使用的一个词。也有人译为社会安全。美国在1935年的《社会保障法案》中最早使用了这个词。以后国际劳工组织的国际劳工公约和建议书中也沿用了这个名称。我国50年代的民政工作文件也使用过“社会保障”这个词。在当代，社会保障对世界各国来说已经不仅是一个名词，而是一项重要的法律制度的总称。 
    社会保障制度是指国家为公民提供一系列基本生活保障，使公民在年老、疾病、失业、灾害及丧失劳动能力等情况下，从国家和社会获得物质帮助的制度。
世界各国由于政治经济制度、经济发展阶段、价值取向、法律文化传统等方面的不同，社会保障的项目内容体系各有差异。有的国家社会保障项目非常庞杂，包括十几种甚至上百种。但概括起来，一般包括社会保险、社会救济、社会福利、社会互助等几大内容体系。我国1982年在国家“七五”计划中提出的社会保障体系主要包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置四项内容。社会保险又称职工社会保险，也是我国劳动法的一个组成部分。它是指劳动者在暂时或永久丧失劳动能力时，或在职业中断期间，为保障其基本生活，依法强制实行的一种保险制度。社会救济也称社会救助，是国家对因意外事件或自然灾害等原因造成生活困难，以致于无法正常生存的公民，给予物质帮助，提供生存保障的制度。社会福利是保障全体社会成员在享受基本生存权利的基础上，随着社会经济的不断发展而提高生活水平的制度。优抚安置也称社会优抚，是国家和社会对军人或其家属提供一定生活水平的救济金、伤残抚恤、退伍安置及其他社会优待的制度。我国多年来研究社会保障内容体系，主要是对这四个方面内容的研究。随着社会经济的发展和变化，目前我国社会保障法律的范围和内容已在原来的基础上有所突破。在《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景规划目标纲要》中提出的社会保障制度改革总目标是：“加快养老、失业、医疗保险制度改革，初步形成社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障相结合的多层次社会保障制度”。社会保障的内容体系今后还会随着社会经济的发展不断扩大。现在有人研究社会保障时将住房公积金制度也纳入社会保障体系，甚至将保险公司的商业保险也作为社会保险的补充包括进来。
    在社会保障体系中，社会保险是重点部分，是整个体系的支柱。我国社会保险的适用范围是城镇劳动者。将这部分作为重点的主要原因是：我国实现工业化、现代化首先重点在城市。城市经济发展状况，也直接影响到农村经济。社会保险资金的筹集和支付是刚性的，需要严格依法执行。而社会保障中的有些项目带有一定的弹性，如救灾、慈善事业中款物的使用等等。社会保险资金是特殊的专款专用资金。在整个社会保障资金中占有最大比例。如1995年我国离退休资金支付额1522.4亿元，加上在职职工的各项社会保险费用占整个社会保障的70%以上。因此社会保险是整个社会保障体系中的重点。
    (二)社会保障法律制度的产生与发展
    最早的社会保障法，可以追溯到1601年英国颁布的《济贫法》，当时规定通过征收济贫税对无力谋生的贫民发放救济。现代意义上的社会保障法是伴随着各国工业革命而逐步发展起来的。19世纪30年代英国颁布实施了新的《济贫法》。新《济贫法》与工业化前的旧《济贫法》不同，工业化之前的立法带有传统的慈善事业特征。而工业化之后的立法，将社会救助确定为公民的合法权利，确认人人有生存的权利，救济成为国家和社会的一项义务。德国随着工业化的进程，在“铁血宰相”俾斯麦当政时期，为防止社会矛盾，在1883年至1889年先后颁布了疾病、工伤、老年三项法案。德国以社会保障中三个重点项目为基础建立的社会保障法律制度，对其他各国有比较大的影响。美国作为后起的资本主义国家，在罗斯福当政时期，为了缓解失业、老年等社会矛盾，于1935年正式颁布了《社会保障法案》，主要包括失业保障、老年保障及其他各种津贴。第二次世界大战以后，各国在恢复经济的过程中，为了减少社会冲突，稳定社会政治经济秩序，也不断完善和加强社会保障立法。比较有影响的是英国伦敦学院院长和劳工介绍所所长贝弗里奇，受政府委托起草《社会保障和有关福利问题》的报告，该报告主张享受社会保障是每个公民的权利；受保者按统一标准缴费；按统一标准领取津贴和救济；发放津贴或救济以保证正常生活的需要为标准等等。这个计划原则上被政府批准，历史上被称为“贝弗里奇计划”。第二次世界大战后，世界各国有了一个长期的基本的和平环境，在各国经济发展的同时，不断完善社会保障法律制度。西欧北美一些国家实行了“从摇篮到坟墓”或“从胎儿到天堂”的福利政策。当代世界各国无论是发达国家还是发展中国家，都普遍建立了不同类型的社会保障法律制度。现在已经有160多个国家建立了社会保障法律制度。社会保障法律制度在当代各项法律制度中占有重要地位。
    (三)社会保障权在我国公民基本权利中占有重要地位
    社会保障制度的真正实施，需要有一整套社会保障法律规范为前提条件。我国社会保障法是调整社会保险、社会救济、社会福利等社会关系的法律规范总称。社会保障法律关系主体非常广泛而复杂。包括国家、用人单位、职工、公民、社会保障各种承办机构、各种社会互助组织、以及社会保障中的其他受益人等等。各个主体的权利是法律赋予的，义务的履行是法律强制性要求的。社会保障各项具体制度都是依据法律而设定的。因此一般通称为社会保障法律制度，它是我国法律体系中的一个重要组成部分。
我国各项法律制度，就其总体来讲，所规范的权利和义务是一致的或相对应的。即没有只享受权利而不尽义务的法律，也没有只有义务而不享受权利的法律。但每一部门法，就具体内容来讲，有的法律主要规范的内容是权利，或者其中权利规范的内容多，如劳动法、社会保障法、妇女权益保障法、消费者权益保障法等等。社会保障法属权益保障范围。社会保障法涉及全体公民的经济利益，从某种意义上，它保障的是我国公民的生存权。它在我国宪法规定的公民基本权利中占有重要的地位。特别是社会保障法中以下四种保障权：  养老保险：养老保险在社会保险法律中占有重要的地位。就人们一生中的风险来说，老年风险是最普遍的，是人人都存在的。我国也和世纪许多国家一样，要迎接人口老龄化的挑战。目前全国人口中超过60岁的老年人已占9.7%，到本世纪末将会超过10%。按照国际通行的标准，将进入老龄化社会。现在争取权利的口号中除了反对性别歧视、民族歧视等等之外，提出了反对年龄歧视的老权口号。
    失业保险：任何国家的任何历史时期，因各种原因社会上总会存在失去工作的人。法定的失业保险是长期维持社会稳定的重要法律保障。我国目前登记的城镇失业人口500多万，下岗人员1000多万，农村剩余劳动力1亿多。预测2000年以后，我国失业率将达到7%以上。失业保险无疑是我国的另一个立法重点。
    医疗保险：有的国家还具体分为一般医疗保险和老年医疗保险。我国医疗保险是社会保险制度改革的重点内容。疾病风险是每个职工一生中都将不同程度的遇到并需要保障的，也是人的生存权的一个组成部分。我国现行的公费、劳保医疗制度弊端很多。近几年来，在医疗保险费用的筹集、管理、支付标准、监督等方面进行了改革。医疗保险也是急需完善的法律制度。
    最低生活保障：最低生活保障线的法律保障是社会保障安全网中面积最大的最后保障。为使社会各种成员因为各种原因遇到经济风险不致坠入深渊，主要靠这道最后的安全网。
    (四)社会保障的功能及健全社会保障法制的原则;;
    社会保障的功能或作用，可以从不同角度提出多种功能。概括起来，主要是两个方面:
    1.社会保障的经济功能
    有保障的、正常的、健康的生活要求是社会全体成员的共同愿望。但各种社会制度下，由于种种主观的、客观的原因，总是存在自然灾害下需要救助的群体，贫困地区需要救助、伤残人员的特殊救助、劳动者因年老、失业、疾病、生育、工伤等情况下需要的物质帮助等等。在市场经济体制下，对这些弱者群体的物质帮助，是国家干预经济生活的一项重要的宏观经济政策，也是对社会贫富差别所进行的社会补偿，是一种收入再分配。虽然这些物质帮助是以满足基本生活需要或维持最低水平为标准的，但是如果没有这种社会保障，社会经济生活将无法正常运行。这是社会保障最基本的功能。
    市场机制的首要作用是有效地配置各种资源，在一切资源中，人力资源是最宝贵的资源。如果把劳动力资源束缚在不能发挥作用的单位中，是人力资源的最大浪费。如我国纺织行业，60年代要发布票，而现在产品积压，卖不出去，全国棉纺锭4170万锭，估计全国12亿人口再加上出口，最多3000万锭就够了。多出的人和设备再继续生产下去，无效劳动造成的损失将是惊人的。现在对国有企业实行的战略性改组，必须有完善的社会保障体制作后盾。没有社会保障，多出的劳动力就不敢进入市场，因为他们感到离开了企业就找不到社会依托，下岗人员即使进入再就业中心，也不愿签订基本生活保障和再就业协议，就是不愿意脱离企业。如果有健全的社会保险制度，为劳动者提供了基本生活保障，解除了后顾之忧，人们就不怕流动，因为统一的社会的社会保险可以作到“劳动力流到哪里，社会保障跟到哪里”。因此可以说社会保障制度是市场经济的推进器。
    社会保障中另一个经济功能是一部分积累性或储蓄性社会保障基金，如果依法可以投入市场运营机制的话，可以起到投资、融资的作用。但目前我国社会保险中的基金尚处在短缺情况下，运营中的这种作用是很难发挥的。
    2.社会保障的社会功能
    社会保障的社会功能，主要体现在社会保障是稳定社会政治经济秩序的“安全网”和“减震器”。世界上无论哪个国家，哪种制度，社会上总是存在老、弱、病、失业、灾害等需要救助的人。各国政府都把社会保障当作一项重要的社会经济政策。社会保障已被普遍认为是稳定社会政治经济秩序的“安全网”和“减震器”。大量事实证明，经济性贫困是导致社会动荡、反政府行为的一个重要因素。70年代盛行起来的“从摇篮到坟墓”的福利国家，现在虽然遇到了困境，但这些国家的社会政策，却对稳定社会政治秩序起了作用。有的国家在某一时期，虽然有很高的失业率，但社会秩序比较稳定。几乎西方各国的竞选活动中，都在消除贫困、充分就业等社会政策上作出承诺。现在我国已把稳定物价、充分就业、经济增长、国际收支平衡作为宏观经济的四个目标。对一个社会的评价、不能只看经济增长，还要看社会发展，包括各方面的发展，如人口素质、教育程度、科技水平、环境保护、社会保障水平等等。要看它如何用法律手段保障公民的社会保障权。包括对老人、残疾人、妇女、城市贫民、灾区公民等弱者群体的保护。人们如果比较具体地知道，在他的一生中，遇到生、老、病、死、伤残、失业等各种困境时，国家实施什么样的社会保障制度，能不能得到保护，如果不能时，找谁解决他的问题，用什么程序得到救济和帮助。这样，即使出现严重的社会问题时，人心也是较稳定的。社会保障这道安全网的社会功能是很明显的。
    3.健全社会保障法制的几个原则
    第一个原则：公平与效率兼顾、竞争与稳定并重的原则
    社会主义市场经济要求有活跃的市场主体体系。企业是这个体系中最主要的主体。我国大多数国有大中型企业要在三年内摆脱困境。国有企业必须考虑效率、降低人工成本，减员增效。但是我国社会性质和两种经济体制转型的特点，决定了不能将大量冗员抛向社会。必须考虑社会公平和效率兼顾。为兼顾社会公平是需要付出一定代价和财力的。为了解决下岗职工基本生活费，国家已拿出80个亿。这种投入不是消极的救济，是一种积极的投入，达到的效益是在三年或更长一点时间，使国有企业在市场经济的竞争中真正成为活跃的主体。市场经济所鼓励的是效益、竞争、利润。它为强者提供了舞台。而在竞争中的各种弱者群体必须有社会保障体系保证他们的基本生活。特别是在劳动市场受到重大冲击的时候，竞争和稳定必须同时并重，才能保证社会政治、经济生活的正常运转。我国党和政府对在深化企业改革和产业结构调整中出现的社会矛盾，给予了高度的重视，采取了各种有效措施，在一定程度上缓解了下岗职工的生活困难，但是如果没有健全的社会保障法制，很难彻底解决所面临的问题。近几年以来，因职工下岗等问题引发的群体性事件不断增加。部分下岗职工逐渐放弃了过去的主要通过正常渠道解决问题的方式，转而把群体上访、请愿、静坐、游行示威、堵塞交通等过激行为作为主要手段向政府施加压力。这种不安定因素引发的一些事件虽然在1000多万下岗职工中属少数，但其负面影响很大。我国目前出现的某些不安定因素，与西方国家不同。我们是在特殊的历史条件下，国有企业职工从计划经济体制下一切依赖国家转向市场经济体制下的竞争机制，没有充分的心理准备而引发的社会矛盾。作为社会主义国家，在这种转轨时期，党和国家已经以最大的魄力，采取特殊政策和一定的财力正在解决这些社会矛盾，市场经济体制下的社会保障法制化需要适当的处理效率与公平、竞争与稳定的关系。
    第二个原则：国情特点与国际标准的结合原则
    社会保障法是人权保障的重要组成部分。重视人权、保障人权也是我国社会主义性质所决定的。党的十五大已把人权保障放在重要位置。所谓人权，就是在一定社会历史条件下，人们所享有的基本权利的总称。这种基本权利包括政治的、经济的、人身的、文化的等等。社会保障体现的是有直接经济内容的生存权。社会保障体现了国家和社会对需要物质帮助的人们所赋予的物质帮助，也体现了社会成员之间的互济性救助。社会保障权利的实现，从根本上涉及的是人们的经济利益。为了保障这种经济利益上的人权，我国在经济尚不发达的条件下，逐步建立了适合自己国情的社会保障制度。联合国大会1966年通过的《经济、社会、文化权利公约》中提出了社会保障权利：“承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件”、“确认人人有免于饥饿的基本权利”等等。《经济、社会、文化权利公约》自1976年1月3日生效，已经有100多个国家签署了这个公约。我国已签署了这个公约，如果立法机关审议批准，就要实施履行义务，要定期向国际人权组织报告实施情况，接受监督、检查。除此之外，我国已批准的19个国际劳工公约也包含不少社会保障内容，如《本国工人与外国工人关于事故赔偿的同等待遇公约》、《残疾人职业康复与救济公约》、《就业政策公约》等等。社会保障法律、法规的制定，也是积极为批准国际公约作准备。
    我国社会保障立法中，对尚未批准的有关社会保障的国际劳工公约和国际劳工建议书也需要注意吸收和借鉴。
    第三个原则：国家、用人单位、个人责任分担的原则
    我国社会保障法制改革中国家责任与个人自我保障责任的关系是一个重要问题。现代社会保障法的产生和发展，是社会经济发展到一定阶段，加强国家干预的结果。社会保障中国家责任占有重要的地位。但如何承担或承担多少责任是要在社会保障法制改革中考虑的。中国计划经济体制下的社会保险，基本由国家包揽。这种国家包揽一切的做法不仅加重国家的财政负担，而且在社会保障上导致国家、企业、个人权利义务的不对等，国家实质上承担了无限责任。即城镇公民达到劳动年龄，国家就要给一份工作，一直包揽到死亡。这种作法也是与法制精神相违背的。在社会保障中的社会福利设施、减灾、救灾、扶贫、最低生活保障等方面，国家无疑充当了主要角色，国家是义务主体。社会保险中工伤、生育保险用人单位是义务主体。而在一部分社会保险项目中，个人承担部分责任是必要的。比如在养老、失业、医疗保险中，需要有个人自我保障的责任。这是法制化中权利义务一致性所要求的。目前下岗职工生活费的资金来源，规定了国家、企业、社保基金各承担三分之一，这只是一定时期的特殊政策，从长远来讲，需要经过科学的调查研究和测算，确定社会保障各个项目中责任的分担，并通过法律形式将其确认下来。

    二、当代世界各国社会保障法律制度及其发展趋势
    (一)各国社会保障模式的选择
    所谓社会保障模式，是各国在不同的历史发展阶段，根据各国的国情特点，对社会保障制度的设计方案。社会保障模式有对整个社会保障制度总体性的模式，也有对某一具体项目的模式，如养老保险的几种模式。社会保障总体性模式，可以从不同的角度进行分类。如按社会保障资金筹款方式可以分为社会保障型、国家型、个人储蓄型。以国家和地区分类可以分为联邦德国模式、福利国家模式、前苏联、东欧国家模式、东南亚模式等等。对各国社会保障模式的研究，现在一般将其归纳为四种模式：第一种是“传统型”模式。这种模式在社会保险的项目中，强调个人责任。支付标准与个人收入、交费相联系。费用根据不同项目由两方或三方负担。一些发达国家，如美国、日本等实行这种模式。第二种是“福利型”模式。西欧、北欧一些国家实行这种高消费高福利的政策，强调全民性原则，统一缴费统一给付，基金主要由国家承担。第三种是国家保障型。社会保障资金全部由国家承担，前苏联及东欧社会主义国家采取这种模式，现在都在进行改革。第四种是“储蓄型”模式。强制性的由劳方和资方交费，以职工个人名义进行储蓄，新加坡等少数国家采取这种模式。
    各国无论选择哪种社会保障模式，经过多年的实施经验，有几点值得注意的问题：(1)每种模式经过实践，都可看到其利弊，根据各国经济发展阶段及国情特点，都在进行改革。(2)迄今为止，没有一种模式是适合于各国的统一模式。(3)各国的模式不断发生变化，这个时期选择这种模式，另一个时期可能选择另一种模式。因此，各国之间可以比较研究，但不可能移植和照搬。我国社会保障中的社会保险正在从计划经济体制下的国家保障型社会保险模式，向建立适应社会主义市场经济的项目有别的、多层次的社会保障法律制度发展。我国在养老保险、失业保险、医疗保险、生育保险制度改革中，吸收借鉴了市场经济国家的经验，同时又有我国自己独特的经验和模式。如我国养老社会保险制度改革的“社会统筹与个人帐户相结合”的制度，是企业缴纳基本养老金与个人储蓄性养老金实行强制保险，企业补充保险是自愿性的。
    (二)各国社会保障法律制度发展趋势中的几个问题;
    社会保障法律制度，至今已有100多年的历史，综观各国的立法，虽然各有差异，但仍然可以从中归纳出几个带有共同性的规律和特点。
    1.社会保险立法中的国家主导作用
    社会保障法律制度所涉及的是经济上的物质利益关系。社会保障法律所调整的往往是利益冲突关系。经营者为了追求效益、利润、降低人工成本不会主动为社会保障基金增加投入。社会各种弱者群体为了分享社会发展成果，又要求实现社会公正。综观世界各国，几乎所有各项社会保障的具体规定，都是国家为缓和利益冲突，由政府采用立法手段向前推进的。社会保障从“家庭互助责任”和“慈善救济”发展到现代意义上的社会保障，正是各国政府放弃自由放任政策转为国家干预政策的结果。
    2.社会保障法律制度的建立与完善必须与社会经济发展阶段相适应
    社会保障法律制度的建立与完善必须与社会经济发展相适应是各国共同的规律。反映经济利益要求的社会保障水平，不能离开各国当时的经济发展阶段。社会保障制度从“慈善救济”进入“社会保障”，是现代化大工业生产的产物。中世纪封建庄园时期，劳动者虽然以牺牲个人人身自由为代价，但有一定的就业安全感；只是在进入大工业生产以后，有职业能力、就业要求，身体也健康的工人，但可能突然有一天会大规模失去职业。这种风险工人个人是无法避免的。大工业生产带来的失业、工伤、职业病等等必然导致社会矛盾激化。为稳定社会政治经济秩序，各国陆续放弃自由经济政策，强化国家干预，制定颁布劳动法、社会保障法等等，将早期的慈善救济发展为现代意义上的社会保障制度。而各国的保障范围从小到大，保障水平从低到高，保障项目从少到多，无不随着经济的发展阶段而逐步完善。例如德国的养老保险待遇水平，从开始到现在随着经济的发展上调了二十三次，是原来的七倍。社会保障支出占国内生产总值(GDP)的比例离不开各国经济发展水平。德国建国初期，社会保障支出占国内生产总值的20%，1965年上升为25%，1990年为30%，1995年占1/3，数额为1万1千亿马克。现在经济实力相对较弱的国家，如葡萄牙、希腊、西班牙等，其社会保障支出占国内生产总值一般为15%到18%；经济实力较强的国家，如德国、法国、荷兰等一般接近30%。法律上对社会保障水平的确定，是要以各国经济发展水平为依据的。
    3.社会保障法律内容的选择有鲜明的国情特点
    虽然各国建立完备的社会保障制度的时间较晚，但社会保障法律内容是非常广泛的。在内容的选择上都有自己的选择重点，同时，重点内容的选择又离不开各国的国情特点。例如，人口进入老龄化以后，就加强养老保险的立法。出生率下降，引起政府和社会的不安时，就加强家庭补贴的立法，以鼓励生育。在一定时期内经济结构发生重大的变化时，就加强失业保险的规定。一些国家还针对离婚率的增高所带来的社会问题，增加了对单亲家庭的补贴，对非婚生子女的补贴等等。在一些妇女主要从事家务劳动，男子是家庭主要生活来源的国家，社会保障法中就加强寡妇补贴。各国根据自己的需要，在社会保障法中还有特殊类别或特殊项目的规定。如英国社会保障法专门规定了王室仆从的社会保险，武装力量的社会保险。
    我国劳动法中确认的社会保险项目，与国际劳工组织102号公约《社会保障(最低标准)公约》中所列的九个项目比较，我们没有家庭津贴。这种津贴是为多子女的家庭设立的。根据我国国情特点，不可能选择这个项目。而我国在社会保障其他项目的选择上，又有自己的特点，如社会保障体系中有优抚安置保障，退役军人是社会保障的特殊主体。无论是战争时期还是和平时期，他们为履行军人的义务贡献了他们的青春。退役后，应该保障他们享受不低于当地平均生活水平的待遇，在就业、职业培训、住房等方面有优惠规定，军人的优抚保障对国家安全稳定有重要作用。我们选择了这个项目，并且纳入社会化、法制化轨道。
    在对社会保险项目的选择上，值得注意的是，经济发达国家或地区，在社会保障项目的选择上不一定是先进的。如一些经济发达国家影响妇女就业的一个因素是他们的托幼事业不发达。我国香港地区虽然经济很发达，但多年以来，没有建立起完善的老年保障制度。香港只为公务员设立了强制性保险，而其他各类社会成员的养老靠综合援助计划，并没有形成一种合法权利。人们心理上的感觉只是一种社会施舍，在香港经常有争取老权，反对年龄歧视的群体活动。
    4.当代各国都在进行各种社会保障的法制改革
    各国社会保障法制化都走过了一个相当长的历史时期，各种保障模式在当代经济发展的过程中，已经显露出各自的利弊。为适应各国经济发展阶段的要求，各国都在进行各种社会保障法制改革。改革的重点主要包括：(1)高消费、高福利国家由于社会福利财政支出太大，开始出现了福利危机，迫使福利国家开始削减福利支出；(2)受世界性人口老龄化的影响，在养老保险上，进行着两种不同的改革：一种是延长退休年限，以增加养老金供款数量；另一种是提前退休，以减轻就业压力；(3)在社会保险资金筹集模式上，也在相互比较与吸收借鉴，完善适合自己国情的筹款和供款模式；(4)为正确处理经济发展与社会保障的关系，各国在社会保险资金的筹集上，都在开始考虑减少国家责任，增加个人自我保障责任的办法。由于社会保障权是对经济利益的保障，为了稳定社会政治经济秩序，防止社会动荡，各国对社会保障法制改革均采取了谨慎的渐进的态度。各国在改革中，都在对社会保险中诸多问题进行具体的研究和科学测算，如社会保险基金积累率的大小、支付人均养老金替代率的高低、费率比例、退休年龄延长的依据等等。严谨而科学的各种测算，是制定与完善社会保障法的经济社会依据。
    5.全球经济一体化对社会保障法的挑战
    全球经济一体化对社会保障法制化将会带来什么样的影响和新的挑战?
    全球经济一体化的实质是全球经济竞争的一体化，各国为维持或提高在国际竞争中的实力，将国内社会保障水平与参与国际竞争实力相联系。有的国家已开始考虑用降低福利水平来维持国际竞争实力。例如韩国去年发生的工潮就是因为劳动法的修改削弱了劳工权益，现在劳资谈判从原来的工资第一位转化为就业安全为第一位。最近，国际社会对解决亚洲金融危机的方案，提出了新观点，即亚洲的危机不仅仅是金融危机，更广的角度是“人的危机”。金融危机表现的是货币贬值，企业破产等等，而“人的危机”表现的是“人的痛苦”。危机爆发以来，1700万印度尼西亚人已重新陷入了贫困，100万儿童被迫失学，40%的俄国人正生活在贫困中。世界上有将近8亿人口每天生活费不足30美分，他们处在绝对意义上的贫困之中。所以新观点认为不能把解决危机局限在金融改革上，必须同时关注社会问题。如果没有更多的平等和社会正义，没有建立社会安全网，为失业者提供保护，无论金融改革花费多少钱都不会带来金融的稳定。
    全球经济一体化的发展，促进了各国劳动力的跨国流动，在就业、养老、失业等社会保障法律上，已不能仅限于一国的社会保障权。各国已经或正在进一步考虑劳动力的跨国流动中，用双边互惠协定等方式解决社会保险待遇的衔接问题。加拿大《养老保险法》中规定，部长可以代表政府签订互惠协定，他们称为“延伸管理”。瑞士在社会保障法中，除国内立法外，还同美国、法国、德国、意大利等20多个国家签订了双边协议，解决各自在对方国家工作人员的社会保险问题。
    遇到世界性经济动荡与危机的非常时期，将会打乱各国经济秩序。失业队伍扩大、提前退休增多、处于最低生活保障线以下的人数加大、社会保险开支就要大幅度增加，如果社会保险积累资金没有应付特殊时期的支付能力时，将会面临严重的局面，如新西兰为应付世界经济危机带来的经济困境，政府批准修改法律，削减福利，结果导致上千人上街游行，许多人给部长写信表示抗议。在此压力下，1998年7月政府准备让步，但8月份联合政府就垮台了，由少数党执政。
    全球经济贸易的合作与发展，将会直接或间接影响各国社会保障与经济利益。中国第一例反倾销案就是一个证明，1998年我国发布公告，从7月10日起，对加拿大、韩国、美国的进口新闻纸实施临时反倾销措施。因为他们问中国出口的新闻纸存在7.11%至78.93%的倾销幅度，不实行反倾销措施，将会使中国的10多家生产新闻纸工厂倒闭，大量工人将要失业。
    三、建设有中国特色的社会保障法律制度
    (一)我国社会保障法律制度的现状
    中国社会保障制度和社会保障立法有我们自己的道路和成就。新中国成立以后，由我国社会性质所决定，国家对社会保障工作给予了充分的重视。在社会保险、社会福利、社会救济、优抚安置、农村社会救济、合作医疗和扶贫救灾等方面，都建立了基本制度同时也制定发布了大量法律规范。我国的社会保障立法是从社会保险的立法开始的。1951年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》，是新中国第一部综合性的社会保险法规，也是建国后40多年我国企业职工实行社会保险制度的基本法律依据。1978年以来，为适应经济体制改革的需要，社会保障立法的步伐不断加快，1985年9月通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》中，首次明确提出要建立包括社会保险、社会福利、社会救助、社会优抚等制度在内的“社会保障制度”。到80年代中期以来，我国进行了养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险制度的改革。在模式的选择、过渡期办法与国际惯例接轨等方面都取得了很大的成绩和成功的经验。进入90年代以后，随着我国经济体制改革的发展，国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，全国已有8750万职工和2250万退休人员实行养老费用社会统筹。1993年国务院发布了《国有企业职工待业保险规定》，扩大了失业保险范围。参加失业保险的职工有8000多万人。1994年开始，国务院组织了“社会统筹与个人帐户相结合”的医疗保险试点，试点已扩大到57个城市。1998年11月召开的全国城镇职工医疗保险制度改革会议上，提出了《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定(征求意见稿)》。改革的目的是建立用人单位和职工共同缴费机制，建立基本医疗保险基金；建立医疗保险统筹基金和个人帐户；基本医疗保险是核心。切实保障职工基本医疗。工伤保险和生育保险也已进行改革试点工作。此外，1997年国务院还发布了建立城市居民最低生活保障制度的通知。
    (二)我国社会转型时期社会保障的突出矛盾和问题
    我国八届全国人大第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》作出了“国家实行社会主义市场经济”的规定。把社会主义市场经济作为一个宪法原则，这个原则对我国有着深远的意义。市场经济和计划经济是两种不同的经济体制，两种体制的转型，在社会保障法律制度上遇到突出矛盾和问题是必然的、不可避免的，主要有以下几个突出的问题：
    1.经济体制转轨时期，国有企业职工养老保险“历史债务”的补偿
    从计划经济到市场经济，在社会保障法律制度改革中将遇到诸多的问题和矛盾。而最为突出的是国有企业养老保险的“历史债务”补偿问题。这个问题能否解决，关系到国有企业能不能顺利改革，新的社会保险制度能不能得到实施。“历史债务”补偿，有人也称为“隐性债务”补偿。就是指我国国有企业长期积累下来的数量庞大的离退休人员，在承认他们过去对国家贡献的基础上按规定支付养老保险后；但新的制度中又没有这部分资金的积累，再加以国有企业资产重组中破产、分立、兼并、股份合作制、合资、收购等等，将对这个问题带来更大的复杂情况和严重困难。现在必须考虑今后十几年甚至几十年之内如何解决这部分转轨费用，这笔资金概算起来数额是极为庞大的。对这个突出问题的解决，将是对实现我国经济体制改革作出的具有历史意义的贡献
    2.社会保险适用范围不能适应市场经济的要求
    我国以公有制为主，多种所有制经济的共同发展，为增加就业机会提供了有利条件，而社会保险的适用范围没有与之相适应，大量有关养老、失业、医疗、工伤等规定的名称均是“国营企业……”或“国家机关事业单位……”。多种经济成份中的许多劳动者的社会保险没有纳入进去，至于乡镇企业职工、城市农民劳务工、外派劳务工等等更是不完善。综观各国社会保障法，在立法技术上均采取了适用范围的除外办法，规范了比较大的适用范围。
    3.社会保障实施机制较弱，法律的强制作用不能很好发挥
    社会保障的实施机制包括行政执法、司法、争议解决的仲裁活动，法律监督程序等。实施机制较弱，主要原因是社会保障法律中缺乏责任规范和制裁办法，社会保障法律关系中的责任规范是有自身特点的，如工伤保障责任的归责原则是无过错原则，发生了工伤事故，无论雇主是否有过错，都要承担补偿责任，实际上是推定雇主责任原则。目前最为突出的是对挪用、挤占、截流社会保险基金的行为得不到有力的惩治。用职工的“救命钱”盖房子、购汽车、吃喝送请等等应该受到惩治、但我国刑法第273条只规定了“挪用用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物，情节严重、导致国家和人民群众利益遭受重大损害的，对直接责任人员，处三年以上七年以下有期徒刑”。也就是说，我国刑法并未将社会保险基金列入特定款物的刑法保护之内。今年上半年，我国养老保险基金收缴率只有82%，1996年全国企业累计拖欠社会保险费300多亿元，社会保险费历年累计违规违纪数额达90多亿元。拖欠、挪用、拒缴社会保险费所带来的后果并不亚于偷税、漏税的危害。
    (三)几点思考与建议
    1.解决国有企业职工养老保险“历史债务”补偿是国家、企业、社会的共同责任
    为了使我国社会保险制度能够顺利转轨，需要多种渠道筹集这部分资金，以防止发生大范围的风险。目前已有很多建议：(1)对现有的一部分基金积累，投入一定比例的无风险经营使其保值增值。如购置国债，国家集资项目，等等。但绝不可投资股票交易，亚洲金融危机在一些国家已有深刻教训。但这种投资运营必须有严格的机构权限、监督程序的法律保障；(2)用法律的强制手段追回拖欠、挪用的社会保险基金；(3)严格禁止提前退休，减少养老保险支付压力；(4)在国有企业资产重组中提出一部分资金，作为对过去职工贡献的补偿，这在理论上可以有依据的。
    2.法律的调整与特殊政策相结合
    任何国家在某一历史阶段都可能遇到不同原因、不同性质的特殊困难。我国目前的国有企业职工下岗、政府机构改革人员分流、新增就业压力、农村剩余劳动力的转移，人口老龄化，各类突发性事件等等，都是我国特殊历史条件下的困难。这些困难是为了达到将来的经济目标不得不付出的代价。党和国家已经用最大的努力和勇气面对这种特殊历史条件的困难。
    综观各国情况，各国对待特殊历史条件下的困难所采取的对策主要有：(1)牺牲一部分人的利益走出困难。如30年代全球经济危机时一些国家采取的职业移转政策。亚洲金融危机后一些国家采取的削减福利，维持国家竞争实力的做法；(2)维持一定时期，用市场机制解决劳动力市场的平衡；(3)国家用一部分财力凭借特殊历史时期的特殊政策渡过难关。
    我国社会主义国家性质和我们过去的治国经验，完全有能力和有条件用法律制度和特殊历史时期的政策相结合的办法解决困难。法律和特殊政策的结合，在法学理论上可以称作“权利补救”或“权利救济”。就是在特殊情况下，原有的法律不能完全保证权利的实现时，就要制定一些特殊政策和法律相互协调和相互补充。我国实施的再就业工程，虽然不是法律，但在执行有关劳动就业法律时起了很好的作用。今年6月公布的《中共中央国务院关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》是重要的特定历史条件下的重要政策性规定。通知中所规定的劳动合同期未满的下岗工人，也要进入再就业服务中心，三年内在服务中心领取基本生活费，还规定了下岗职工从事其他职业的一系列优惠政策。这些规定，既不是劳动法的内容，也不是劳动合同的内容，就是特殊历史条件下的特殊政策。一般来讲，这种特殊政策都是急需的、又有一定时间限制的，如通知中资金来源的三三制，不一定是长期政策，三年后，一批批下岗工人将要彻底与原单位解除劳动关系。到那时，也可能根据需要，再制定一些特殊政策，逐步地化解特殊历史阶段的困难。  
    3.对全国性的提高社会保障水平及适当削减原有标准，均采取慎重态度。这是福利国家的教训。我国正在走向市场化、工业化、现代化，又是一个农业大国，经济发展不平衡，人口众多。社会保障的法制化道路将是很艰难的过程。社会保障涉及人们切身的利益要求，法律上对保障水平和保障标准的任何变动，都会引起社会的反映。1995年11月至12月法国因政府公布社会保障改革，发生全国性大罢工。这次罢工是1968年戴高乐政府下台以后的最大的一次罢工，参加人数达380多万，持续了二个月，涉及全国大小城市。12月12日一天，就有100多万人走上街头，公共交通瘫痪了一个月，其结果导致当时的朱佩政府垮台。我国的社会性质及长期的治国经验表明我们有能力维持社会的总体稳定，但慎重的规范社会保障水平及支付标准，是两种经济体制平稳过渡的法律条件。
    4.制定适应中国经济发展阶段的社会保障立法规划
    我国已经把依法治国作为治国方略提了出来。法律成为管理国家和社会事务的主要手段。制定短期、中期、远期社会保障立法规划是社会保障法制建设的一个重要任务。
    依法学理论和立法技术的要求，一个部门法的立法工作，最好先制定一部统一的综合性的法典式的法律。在此基础上陆续颁布单行法、实施细则、立法及司法解释等。但目前从我国实际出发，制定一部法典式的，包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助、个人储蓄积累保障、社区服务等广泛而庞大内容体系的法律，是非常困难的。德国自1970年开始编纂社会法典，内容包括社会保险、社会照顾、社会救济三大部分，但至今还没有完成。
    尽快起草《中华人民共和国社会保险法》，这部法律最好由全国人大常委会通过，使其成为一部重要法律，并建议农村社会保险可另行单独立法。农村的社会保险主要将重点放在养老保险和继续完善“五保户”的保障制度。农村老龄化程度比城市高、数量大。随着我国农村经济的发展，传统的“家庭养老”正在发生变化。但是由于城乡经济发展水平的差别，在一定历史阶段，城乡养老保险必须分别立法。农村养老保险立法模式的选择不同于城镇。在相当的历史阶段，基本上还是农民自我储蓄积累的保险模式。由于历史形成的传统习惯，虽然目前农村养老保险问题不太突出，但在下一个世纪也将成为我国社会保障的一个难题。
我国远期立法规划是待条件成熟时，形成以《中华人民共和国社会保障法》为中心的、内容体系完整的社会保障法规群 
    社会保障法体系 社会保障管理——管理机构、管理职权社会保险法——养老保险、疾病保险、工伤保险、失业保险、生育保险、遗属津贴
    社会救济法——灾民救济、城市贫民救济、农村五保户救济、城乡特殊对象救济、流浪乞讨人员救济
社会福利法——城市居民福利津贴、文化教育设施、卫生医疗保健设施、托幼福利事业、老年福利事业、社区服务等等。
    社会优抚法——军人伤残抚恤、军人死亡抚恤、军人退伍安置、军人退休安置、社会优待
 社会互助法
    公积金法
    社会保障监督法及社会保障
[注释]，完备我国的社会保障法制。这是一个艰巨而复杂、庞大的立法工程，这个任务还需要我国有完善的社会主义市场经济体制及一定社会经济发展程度作为立法基础，而且包括社会保险、社会福利、社会救济、优抚安置、公积金制度、社区服务等等广泛内容的社会保障法的制定，前期的调查研究、数据测算、试点经验等，也不是短期内可以作到的。但作为远期目标应该是我国实现依法治国的一个组成部分，是建立具有中国特色的社会保障法律体系的目标。