探析行政法领域中的公众环境权

 环境法自产生起就是为了保护环境这一公共利益而设立的,因此环境权相应地具有公益性和社会性。
一、环境权产生及概念
    ㈠环境权的产生
    在工业革命之前，自然环境是人类生存与发展的基本条件，人们自然而然地享受着环境所赋予的一切权利，无论是原始社会的茹毛饮血还是有意识地改造世界，大自然都在它能够承受的范围内包容着一切，对于当时的生产力水平低、人口少，人类活动对自然的冲击有限的情况下，环境权只是一项自然权利；传统法学理论认为，作为法律上的物应以人力所能支配为条件和特点，并且在当时，阳光、空气被认为是无限的，非人力所能支配。因此并未有环境权的提法。随着工业革命的兴起，人们利用自然资源的规模急剧扩大，一方面，自然资源不断减少、自身遭到破坏，自然的自我调节能力下降；另一方面，人类向自然排泄的污染物越来越多，逐步地超过了自然的承载能力。当自然的调节能力和承载能力之和小于人类开发自然的规模和向自然排泄污染物的时候，就意味着人类自己排泄的废物只能是越来越多地挤占人类的生活空间和生态恶化所带来的种种恶果。人类不仅继续需要维持自身生存的自然资源，而且需要舒适生活具有最基本的美学价值和卫生价值，但是在这种环境危机之下，人类所享有的种种权利不可避免地遭到破坏，清洁的空气、水等环境要素不仅不能满足人们的需要，还严重地威胁到了人们的生存，就环境资源对人类社会的极端重要性来说，是地球全体生物的“公共财产”，任何人都不能任意使用，这种“共有财产” 必须得到合理的支配和保护，由此，产生了环境权的理论。一般认为，环境权的主张是由原德意志联邦共和国的一位医生在1960年首先提出来的，他针对有人往北海倾倒放射性废物而向“欧洲人权委员会”提出控告，认为这种行为违反了《欧洲人权条约》中关于保障清洁卫生的环境的规定。1972年联合国召开的第一次人类环境会议通过的《联合国人类环境宣言》，该宣言明确确认“人类有权在一个能够过尊严和福利的生活环境中享受自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且富有保护和改善这一代和将来世世代代的环境的庄严责任。”该宣言的签署通过，标志着环境理论在世界范围内的确立。
    2、环境权的概念
    在环境权的理论中，已经形成了个人（自然人）环境权、单位（法人）环境权、国家环境权、人类环境权等概念以及有争议的非人类自然体的环境权。这些概念并不冲突，因为：首先环境不是属于某些人的，它是属于所有生活在地球上的生物的，个人作为地球上有意识、能动地改造周边环境的生物，是环境权的基本和核心主体。其次，单位（法人）做为拟制的主体，必须通过人的活动来实现其环境权；人类环境权的基本意义是“要求人类在开发保护环境资源时要兼顾世界各国和人类各代的环境权益为全人类及其子孙后代保护环境。”它包括当代人的环境权和后代人的环境权。而“国家环境权作为受全体国民的委托并经国际社会承认而产生的一种环境权，对个人和单位环境权具有指导作用；对国家参与国际环境权活动、处理国际环境事物而言具有国家主权权利的性质和作用。”也就是说，国家环境权自产生起就带有公法的性质，是国家行政权的重要组成部分。从环境权各主体的关系来看，个人和单位环境权是构成人类环境权的基本要素，具有相同的价值取向，可以把它们都纳入广义的公众中，因此我们把环境权分为公众环境权（包括个人环境权、单位环境权和人类环境权）和国家环境权。
    环境权的主体界定了，环境权的概念就明确了，环境权是“环境法律关系主体就其赖以生存、发展的环境所享有的基本权利和承担的基本义务，即：环境法律关系主体有享用适宜环境的权利，也有保护环境的义务。”

二、国家环境权与公众环境权的关系
    “社会化大生产的发展和国家行政职能的扩展，使政治国家与市民社会的沟通与融合日益加强，而社会公共利益与个人利益关系的变化导致了法律功能的社会化、法律利益的公共化，环境法从一开始就是为保护环境这一公共利益的目标而设立的新型制度构架，它是公法私法化和私法公法化的结果，是突破传统概念法学的产物。” 环境权越发展，其社会化趋势就越明显，公众环境权和国家环境权的融合也是必然的趋势，但是，两者不可能混同或某一方概括另一方，公众环境权在国家环境权面前只能居于从属地位，具体表现在 ：
    1、 各国环境法普遍规定国家环境行政部门对全国的环境保护工作进行统一的监管。如我国《环境保护法》第7条规定，“国务院环境保护行政部门对全国环境保护工作实施监督管理”。
    2 、进行某一环境决策时，公众环境权和国家环境行政权地位不同。尽管在一些发达国家，公众参与涉及到环境保护的诸多领域，各国也赋予了公众广泛的参与权，比如，环境知情权、环境立法参与权、环境行政执法参与权、环境诉讼参与权、环境行政执法参与权以及公众直接或间接进行环保投资，或者与自己的消费决策和消费偏好来影响和改变生产者的决策等。但是，在最终的决策上还是由环境行政权起作用。比如美国，环境影响评价从范畴界定，到环境影响评价书定稿，都有具体详细的规定，但在最终是否审批环境影响报告书的权力上，法律仍是赋予国家环境行政机关。我国2002年10月28日颁布的《环境影响评价法》从法律上确立的环境影响评价制度，在程序上也做了相类似的规定。

三、国家环境权的缺陷
    国家环境权作为国家行政权的一种，其行使必然会受到执政条件、执政能力的限制。众所周知，现代环境问题的产生是伴随着经济水平的发展突兀显现的，人类要生存、要发展，就必须从自然中获取资源，作为同时赋有“保障和促进经济发展”与“保护和改善人类生活环境与生态环境”两项职能的国家而言，环境利益和经济利益在某种程度上存在难以调和的矛盾。如果靠单纯的行政强制措施， 往往不能达到预期的治理效果，我国长江沿岸违规捕渔屡禁不止，其中一个很重要的原因就是渔民基本靠打渔维持生计，禁渔后生活很难稳定，违禁捕鱼在所难免。因此，各地政府开始采取各种措施保障禁渔期间渔民的生活问题，如争取纳入低保和补助金等，以巩固禁渔成果。除此之外，就算较快地改善了环境质量，也往往忽视了经济成本和效益的计算，通过的环境治理措施的成本或达标成本远远高于人们预期的水平，甚至妨碍经济项目的发展。除此之外，环境主体利益错综复杂，如地区利益和国家利益、其他地区的冲突、当代利益和后代利益的冲突等，矛盾突出增加了决策的复杂性，无论哪个环节没有协调好，都会引起连锁反应。
    再从国家的环境决策来看，又存在一系列的风险性。一方面，人的认识在某一阶段都是有限的，即使在作出决策的时候充分地考虑了预防性原则，但技术的不稳定性和客观事实的复杂性必然会导致决策的高风险。例如在对臭氧层探测尚未发布之前，人们更本就不知道用途广泛的氟氯化碳（CFC3）竟是罪魁祸首。另一方面，从环境问题自身的特点来看，环境后果具有滞后性，一旦发现危害，往往已经发展到了比较严重的地步，“环境遭受污染、破坏后，要消除其受到的危害，往往需要很长的时间，有些甚至是无法补救的。” 比如我国自1950年起，为了提高渔业产量，在云贵高原的湖泊中开始了大规模的鲢、鳙等长江鱼类的引种和繁养，导致了许多土著或特有鱼类的濒危：水域中的432种土著鱼中，近5年来一直没采集到的标本的鱼类约有130种，约占总数的30%；另外约有150种鱼类在1950年是常见种，现在已经是偶见种，约占总种类的34.7%，余下的152种鱼类，其种群数量均比1960年明显减少，而在外来鱼类的引入时没有考虑生物入侵性是主要原因。

四、公众环境权在行政法领域的实现
    （一） 行政实体法领域
    有学者提出 环境问题的根本原因是环境资源市场失灵和政府失灵，环境资源市场失灵指：环境资源产品没有反映同污染、生态破坏和资源耗竭相关的外部性，以及通过市场提供的作为公共物品或公有物 环境资源的数量不足或质量不佳。解决环境市场失灵可以采用经济手段，使外部不经济性内在化，承认环境资源的价值，将更多的环境经济手段和价值工具法定化等，即政府的直接控制；政府失灵则包括政策失灵、法制失灵、管理失灵、体制失灵等，可以通过制定切实可行的环境经济政策并将其法定化、制度化等措施予以解决，即政府的间接控制。
    直接控制是国家行政的自我完善以及公众环境权实现的前提。我国目前的环境管理体制具体包括限期治理制度、许可证制度、现场检查制度等， 其典型模式可以概括如下：确立法规标准→颁发许可证→监督实施→对违法者进行制裁。 该模式最大的局限就是预防不够，政府主动性不强。对此，笔者认为：一方面，应充分贯彻落实“预防为主，防治结合，综合治理”的原则，即全面规划，合理布局；加强建设项目环境保护管理；积极治理已有的环境污染和破坏；加强城市和农村环境综合整治等 ；另一方面，增加行政的科学因素，建立健全环境影响评价、环境标准等各项环境科学制度，“环境法是利用科学去预测和调整在非凡的自然中人类行为的后果。为此，自然法则（Natural Law）就不可避免地成为环境法对待环境问题的相互惩戒的纪律措施的统率。法律的制订者和司法必须依赖和利用专门的科学知识，科学家也应当为此而贡献自己的一份知识。”
    间接控制是市场机制的合理配置和公众环境权实现的根本。我国已经确立了以排污费、生态环境补偿费和“三同时”中的经济政策等由环保部门执行的经济政策和由各资源、产业部门执行的经济政策，如土地损失补偿费等，同时对资源的利用实行逐步的有偿使用，推出对环保产业有利的政策和环境财政税收政策等，取得了一定的成绩。但在市场经济高速发展的今天，我国的经济化水平明显比发达国家低。因此，根据经济合作组织与发展组织理事会于1991年1月提出的建议，结合我国实际情况，提出以下建议：
    1、 充分利用市场经济手段。经济手段具有经济效率高、风险少、与市场机制紧密结合、能提供稳定的财政来源等优点，从全球来看，得到了越来越广泛的应用。从今两年我国环境立法的动向来看，我国也越来越多地采用经济手段，如全国人大常委会第二十九次会议于２００２年８月２９日修订通过《水法》第七条：“国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。” ２００２年１２月２８日第九届全国人大常委会第三十一次会议修订的《草原法》第十一条：“依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记，核发使用权证，确认草原使用权。”等，但远远不能适应我国市场经济迅猛发展的需要，缺乏合理的流通机制和配套的社会公共设施，相关的仍有待加强 ，主要包括：建立健全各种环境资源市场，如建立土地市场（实行土地使用权 的流动、买卖和转让），水权自由转让市场，排污交易市场 （实行可交易的排污许可证制度），受控制的自然资源产品市场（各种配额），环保债券流转市场等；建立健全各种环境税收制度，如污染税、原料税、资源税等；建立健全环境标志制度，主要用于促进环境无害产品的生产、流通和消费；建立环境统计、绿色会计、环境审核、环境考核指标体系等各项经济制度。
    2、 制订合理的消极经济刺激政策。消极经济刺激政策如罚款、资源使用费等是“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者补救”原则的体现，在很长的时间内起到了防止污染扩大、筹集治理资金、救济受害人等积极的作用，“消极”是相对而言，即被动地事后治理。鉴于环境系统的脆弱性，单纯的消极经济政策并不能从根本上改善环境，需要突出“预防”，即主动地预防污染。但是，就我国目前市场经济的发展水平和环境保护政策的现状，仍需合理的消极经济政策的存在，但在合理制订收费与收税政策，提高消极经济措施的处罚力度等方面需改进。当然，消极经济刺激政策只是行政管理手段的一种，是典型的侵益性行政行为，如果没有有效的约束机制的话，不但不能起到积极的作用，还会侵害公民的合法权益。因此，消极的经济刺激政策必须坚持处罚法定、处罚公正公开、处罚与教育相结合、保障相对人权利、职能分开、一事不再罚等原则，严格地按照行政法的各项程序规定进行。
    (二)行政程序法领域
    在某种程度上说，行政主体和行政相对人的利益处于相互对立的地位。作为环境行政相对人或者环境行政机关，可能因为片面的、眼前的利益考虑而不希望作为第三人的环境相对人或环境行政机关的积极参与，再加上行政相对人和国家机器力量对比的悬殊，国家环境权的实现往往缺乏监督，而公众环境权更易遭到剥夺。环境权具有很强的公益性，因此需要公众更多的参与国家环境行政，以限制公权。事实证明，只有在科学的基础上反复论证，才能减少决策的盲目和主观臆断；只有综合权衡各方利益，才能达到利益的最大化。
    1、 公众参与环境决策是实施公众环境权的前提。
首先，公众应具有环境知情权。联合国《里约环境与发展宣言》原则10：“在国家一级，每一个人应该都能适当地得公共当局所持有的关于环境的资料，包括关于在其社区内的危险物质和活动的资料，并应有机会参与各项决策过程。各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与。”德国于1994年制订的《环境信息法》第1条“制订本法之目的是为确保自由获取并传播由主管部门掌握的环境信息，规定获取环境信息的条件。” 我国规定了环境信息的统计和公布制度，但未在法律上明文规定公众的知情权，知情权应该是一项法定程序保障的权利，是公众参与国家环境管理活动的前提，也是环境决策民主的必要程序，应当予以明确规定。
    其次，公众应具有更多的环境行政参与权。联合国《里约环境与发展宣言》原则10“环境问题最好是在全体有关市民的参与下，在有关级别上加以处理。”德国《环境检测法》第9条“主管部门必须听取公众对计划所产生的环境影响的看法。”“公众通过以下活动参与计划的审理：1、公布计划；2、在合适的时间内可以查阅第6条所要求的资料；3、给予发表意见的机会；4、向公众报告决定情况。”从我国的在公众环境参与权的立法情况来看，规定了公众直接参与环境行政治法的权利，《水污染防治法》第13条：“环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见。”但就公众参与的范围和程序来看，公众只有提意见的权利和行政法规定的被处罚的申诉权，没有对国家公布信息的内容、渠道、公众反馈的渠道、救济措施等有相配套的规定，从而导致听证会、论证会等制度，因缺乏有效的监督机制和程序保障使得过程流于形式，并未取得预期的效果。
    2、 公众诉权的扩大是公众环境权实现的有力后盾。
    首先，应确立公民和环境保护社会团体环境公益诉讼的原告资格，提倡集体诉讼。我国现有立法对公民提起环境诉讼的规定仅限于与环境污染有利害关系的个人、单位，没有规定个人、单位、团体、环保组织对政府的不作为或不当行为造成的环境破坏提起关于公民健康、公私财产赔偿的诉讼的权利。根据美国环境法的规定，任何人如果认为联邦环保局长未采取或履行依据法律规定属于他的行政自由裁量权范围的行动或义务，都可以自己的名义对局长提起诉讼。国际上的公众诉讼，目的不是为了个案的救济，而是督促政府或受管制者积极采取某些促进公益的法定作为，判决的效力亦未必及局限于诉讼的当事人。 应逐步承认和推广环境公益诉讼，承认个人作为获得排除侵害、得到救治等救济途径，这也是由环境权的公益性所必然推导出权利。至于提倡集体诉讼，则是为了节约诉讼成本。
    其次，建立有利于公众的环境行政行为司法审查制度。司法审查，也可称为行政诉讼，对相对人而言，是一种行政法律救济制度，既有利于保障公民权，又有利于监督和维护行政权。在我国，环境行政行为同一般行政行为一样，存在缺乏有效的监督机制等问题，并且，对于提起行政诉讼的原告而言，诉讼成本过高，很难获得相应的救济，因此，可以借鉴美国相关的立法。 美国《清洁空气法》第307条（D）款中，对公众可提起行政诉讼进行进行司法审查的行为予以列举，一共列举了14类行为，如制订或修订国家环境空气质量标准、实质计划、新源排放标准等，几乎包括了联邦环保局依据《清洁空气法》有权采取的全部行政行为，而且都属于联邦环保局的行政自由裁量范围之内的行政行为。为了切实保障公众参与和形使提起司法审查诉讼的权利，《清洁空气法》特地对行政规章的制订程序作了详细的规定，其中公众参与程序及法律保障措施规定相当细致。当然，公众在提起司法审查之诉必须在有关行政规章的颁布之日或有关行政行为的通告之日起60日之内提出。更重要的是，在公众行使环境权对环境行政权予以监督和制约过程中，为鼓励公众对环境行政权的监督，美国环境法规定，法院可决定诉讼费用由诉讼双方的任一方承担。法院经审查认定环保局的有关行政行为的决定属“武断的”、“随意的”、“滥用行政自由裁量权的”、“违法的”、“违反宪法权利的”、“超越法定全线的”、“缺乏法定权利依据的”或“违反程序规定的”，可撤销该决定。