1 绪论
1.1 研究背景与研究意义
事业单位覆盖了关系国计民生的重大领域，为社会提供各种公共产品和公共服务，在增进社会福利，满足社会文化、教育、科学、卫生等方面起到了重要作用。随着我国经济社会不断全面发展，进入新常态，各种风险冲击着事业单位。有法不依、执法不严，贪污腐败，效率低下等问题在不少事业单位中浮出水面，严重破坏了社会主义经济秩序，政府公信力急剧下降。究其原因是不少事业单位在内部控制建设中还存在漏洞。因此，随着社会公众监督意识不断增强，传统的管理机制已无法有效规避并应对经济活动中的潜在危险，这对包括 HW 在内的事业单位内部控制建设提出了新的、更高的要求。 为了推进治理体系和治理能力现代化，党的十八届三中全会提出了一系列改革措施，与财务管理密切相关的改革主要有两项：一是国有资产管理，重点是国有经济改革；二是建立现代财政制度。在这一新形势下，HW 作为一个整体，如果不能科学地预测各种不确定因素，有预见地采取各种防范措施，HW 必将面临一定的财务风险。因此，必须加强经济活动的风险管控，提高承担和化解风险的能力，避免因财务风险管理不当而违法乱纪。 为了加强廉政风险防控机制的建设，进一步提高行政事业单位的内部管理水平，2012 年 12 月，财政部印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，对行政事业单位风险评估和控制方法、单位层面内部控制、业务层面内部控制、评价和监督等方面予以全面规范，自 2014 年 1 月 1 日起施行。国家相关部门计划在 2013 年开展“水利资金管理”活动，这个活动的目的就是健全水利资金管理水平，创新水利资金分配管理机制，强化水利资金使用监督管理，着力提高水利资金使用效益。另外，近期财政部陆续出台了会议费、差旅费、培训费等经费的管理办法， HW 要认真贯彻执行，完善内部管理机制。 我国相关管理部门制定了一系列的规定，规定各地区单位要进行专项整治，将制度建设视为当前工作中最重要的任务，严格抓纪律，务必有成效。 多年来，HW 高度重视制度建设，不少部门结合自身管理的需要，制订了许多内部管理制度，这些制度对加强财务管理，完善内部控制建设起到了关键作用。但从制度执行的情况来看，还存在着大部分制度建设没有体系化，内部控制制度执行不到位等问题，需要进一步健全内部控制制度。
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1.2 文献综述
世纪之初，美国安然公司、世界通讯等公司财务欺诈丑闻曝光，为了改变这一局面，2002 年 6 月，美国相关部门制定了《萨班斯法案》并修订了《证券交易法》，对金融市场各个方面都设置了很多规则，对在美国上市的公司提出了合规性的要求，使上市公司不得不考虑控制包括 IT 风险在内的各种风险。《萨班斯法案》标志着美国证券法律的根本思想从披露向实质性管制转变，虽然该法案出台匆忙，但是它仍然经历了约 20 次的公开听证，同时，美国国会的相关人员充分讨论了该法案并尽量减少该法案对经济运行的副作用。 美国 COSO 的《内部控制一整合框架》、《企业风险管理一整合框架》是相对得到普遍认可的内部控制标准体系，其他国家和地区在一定程度上借鉴了这两个标准。2003 年 6 月，美国 SEC 明确指出，COSO《内部控制一整合框架》可用作管理层年度内部控制评价和披露要求的评价框架。2004 年，PCAOB 发布了第 2 号审计准则《与财务报表审计一起实施的财务报告内部控制审计》，指定 COSO 内部控制框架为管理层和注册会计师评价内部控制的标准和依据。2004 年 9 月，COSO 发布了《企业风险管理框架》，提出了企业内部控制结构和内部控制整体框架理论，形成了权威性较高的内部控制标准体系。2013 年 5 月 14 日，COSO 发布了《内部控制——整体框架》升级版,代表了国际内部控制和风险管理最新研究成果和发展趋势。新框架更着重原则（principles）导向，明确列出了 17 项原则，每一原则均与一个要素相连，每一原则都由多个关注点所支持，这些关注点代表着这些原则的相关特点。 随着国家审计实践的发展，电子信息技术的进一步提高，INTOSAI 制定了《公共部门内部控制准则》，帮助各成员国的审计部门制定统一的准则。这一规定指出计算机技术可以促进政府职能的履行，并进一步提升办公的质量，确定公共资源的妥善使用，扩大内部控制范围和目标。这一指南也是我国的审计部门日常进行审计工作的法规依据。
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2 HW 内部控制现状考量
2.1 HW 基本情况
HW 是水利部的直属派出机构，代表水利部行使淮河流域水行政管理职责，为具有行政职能的事业单位，是淮河流域水资源综合规划、治理开发、统一调度和工程管理的专职机构。其下设 13 个部门和 10 个委员会直属单位，具体机构设置，如图 2-1所示。HW 的主要职责是编制流域内水资源综合利用开发规划，调解处理省际和部门间水事纠纷，统一调配主要河段的防汛调度和流域内水资源，统一管理主要河流和枢纽工程，负责水质监测工作等。 HW 的主要职责具体如下：确保合理开发利用水资源；对水资源进行监管，统一调度生产、生活和生态用水；保护并治理水资源；指挥防汛抗旱的具体工作；指导水文工作；建设并管理水利设施和水利工程；防治水土流失；确保流域内的水政有法必依、执法必严、违法必究，监察水政的处理，协调水事纠纷；扶助农村合理开发利用水资源，建设并管理水利设施和水利工程，支持水利科技的创新并把关水利的质量技术，统计相关水利数据；运营中央水利工程，监督国有资产的使用；对供水价格和上网电价的核定和调整提出建议；承办其他分内事项。 HW 认真贯彻落实国家法律法规和政府指导意见，进行所管流域的减灾工作，并在构建相关自然灾害保护系统、提高水资源的利用效率、水土资源保护等方面发挥了重要作用。经过几代人的共同努力，HW 不断发展壮大，管理理念不断更新，管理方式不断改进，已逐步形成了行之有效的管理体系。其中，内部控制建设更是取得了显著成效，HW 开展了一系列完善内部控制建设的工作，启动时间早、涉及范围广、建设力度大，在行业内取得了令人瞩目的成绩。然而，内部控制建设取得的进展仍然是阶段性的成果，还存在着一定的不足，需要归拢问题、排查原因。
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2.2 HW 内部控制存在的主要问题
虽然HW已经建立了相关的内部控制领导部门，对内部控制工作进行指导和监督，但是包括HW在内的全国水利事业单位都普遍存在一个问题：机构设置还不够合理。诸如财务部门无权参与HW重大经济事项的决策，不了解HW进行重大经济事项决策的过程和结果，在日常活动中仅扮演着“钱包”的角色，不能充分履行应有的辅助决策和监督职能。财务岗和审计岗互兼，出纳、稽核、会计资料档案的保管和银行账目的核对等一些关键岗位的职权没有明确划分，这些不相容岗位没有实现相互分离，尚未建立决策、执行和监督相互制约的机制。有的部门虽然建立了内部管理制度但是还不够完善，有的部门虽然完善了内部管理制度，但是没有切实执行，导致有章不循、有规不依。内部控制建设缺乏明确的目标导向和具体的顶层设计，尚未建立系统的内部控制体系，内容较零碎和分散，忽略了内部控制的一些关键环节，不能发挥预期的约束作用，从而无法对内部控制建设予以规范。 虽然HW较注重人才储备，但是因为HW并未设置更科学的岗位，也并未对不相容的岗位进行改进措施，所以在对内部控制关键岗位工作人员的配置和培训上，HW的重视程度还不够。诸如受经费的限制，人员紧张，有时从其他部门临时借调工作人员，这些人不具备一定的专业知识和技能，加之没有经受必要的业务培训，业务水平差，削弱了内部控制的制约作用。
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3 HW 内部控制评价组织体系建设 ....... 14
3.1 HW 内部控制评价的目标、对象和内容 ...... 14
3.1.1 HW 内部控制评价的目标 .... 14
3.1.2 HW 内部控制评价的对象 ............. 14
3.1.3 HW 内部控制评价的内容 .... 14
3.2 HW 内部控制评价的原则、方法和流程 ...... 16
3.3 HW 内部控制评价的机构设置和职责分工 ........... 20
3.3.1 HW 内部控制评价的机构设置 ..... 20
3.3.2 HW 内部控制评价的职责分工 ..... 20
4 HW 内部控制评价指标体系构建 ....... 21
4.1 HW 内部控制评价指标体系构建原则 .......... 21
4.2 HW 内部控制评价指标体系框架内容 .......... 21#p#分页标题#e#
4.3 HW 内部控制评价模型与权重赋值 ..... 29
5 HW 单位层面内部控制专项评价案例分析 ......... 33
5.1 HW 单位层面内部控制专项评价的组织工作 ....... 33
5.2 HW 单位层面内部控制专项评价体系的应用 ....... 33
5.3 结果分析和建议 .......... 41
5 HW 单位层面内部控制专项评价案例分析
5.1 HW 单位层面内部控制专项评价的组织工作
依据《行政事业单位内部控制规范（试行）》和《HW 内部控制评价指南》开展HW 单位层面内部控制专项评价的组织工作。领导层组织 HW 的评价工作，从总体上实时监控评价的进度和质量，协调各部门，挑选一人担任总负责人。内部控制评价机构和评价小组具体执行 HW 的评价工作，制定评价方案并实施，对在评价过程中发现的内部控制缺陷进行处理，由各部门相关人员组成。评价的范围包括组织架构、内部控制工作机制、关键岗位工作人员管理、风险评估、信息技术应用和内部监督。以“重要业务部门”、“重大业务事项”、“重要业务流程”和“高风险领域”为突破口，制定评价方案，由评价人员收集证据得出评价结果，报送领导层审批后实施。成立评价小组，从组员中产生评价小组的组长，由组长统一负责 HW 内部控制的管理工作。HW 单位层面内部控制评价指标体系包括 1 个一级指标——单位层面内部控制；6个二级指标，分别为：组织架构、内部控制工作机制、关键岗位工作人员管理、风险评估、信息技术应用和内部监督；19 个三级指标，分别为：治理结构的设计和运行，内部机构的设计和运行，决策机制建设，执行机制建设，监督机制建设，关键岗位工作人员管理制度，培训管理，绩效管理，风险信息收集，确定重要业务和事项，风险识别，风险分析，风险应对，内外部信息收集，反舞弊和信息系统安全。
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结论
本文按照内部控制基本原理，从单位层面和业务层面考量了 HW 内部控制的现状并分析了其存在的主要问题，在此基础上提出了 HW 内部控制评价目标、对象、内容、原则、方法、流程，以及内部控制评价机构设置和职责分工，从而建设了 HW 内部控制评价组织体系；构建了内部控制评价指标体系，设计了其框架内容，运用层次分析法和模糊综合评价法，确定了评价模型和权重赋值；以 HW 单位层面内部控制专项评价为例，证明内部控制评价组织体系和内部控制评价指标体系的可行性，对 HW 内部控制建设乃至水利事业单位内部控制建设具有积极的引导意义。 本文构建的 HW 内部控制评价体系具有针对性，不仅体现了水利事业单位的共性而且突出了 HW 具体业务的特点，其包含的 HW 内部控制评价指标体系从单位层面和业务层面设计内容不仅结合了《行政事业单位内部控制规范（试行）》中风险评估和控制方法、单位层面内部控制、业务层面内部控制、评价和监督等方面而且参考了企业内部控制指引，各取所长，融会贯通，使 HW 内部控制评价指标体系更具有实用价值。由于本人能力有限，本文构建的 HW 内部控制评价体系也有局限性，诸如其包含的 HW 内部控制评价指标体系需要邀请专家依据各项指标进行相对重要性判断，主观性大，可能影响最终得出的 HW 内部控制评价结果；此体系是理论上的体系，由于尚未实际应用到 HW 内部控制评价工作中，其适用性还有待于进一步检验；即使同属于水利事业单位，具体单位的问题具体分析，本文构建的内部控制评价体系可能不能推及其他单位，还有待于进一步推敲。
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参考文献(略)
