呼伦贝尔市政府项目资金管理问题及对策探究

本文是财务管理论文，政府预算制度的价值可谓不言而喻，其属于公共财政制度的重要组成部分。能够有效提升国家管理效率、优化政治体制、助力经济建设，改善人民群众的生活。笔者主要参考了国内外在项目资金管理制度里的实践与理论成果，将这部分成果带入到区域性实践中去，明确现阶段国内在项目资金管理上存在的不足，找出背后原因后得到下述结论：一是，二是，呼伦贝尔市预算在编制的过程中，针对项目预算缺乏统一的管理，财政部门不是审定项目取舍的主管部门，在项目纳入下一年度预算时，应由政府部门将下一年度项目做出筛选，财政部门按照优先排序，结合下一年度财力情况，将审定的项目预算纳入总体预算，报人大审批。以上西方发达国家在预算管理以及预算绩效方面对我国的政府项目资金管理都有着较强的借鉴性和指导意义。在研究角度的创新，少数学者从项目资金管理或项目绩效管理中单一角度进行论证分析政府项目资金管理的情况，本文从地市级政府项目资金管理的角度，从政府项目资金关键两项环节统筹进行研究，同时结合实际工作案例予以分析，从实践角度分析现状及问题并结合相关理论提出解决问题的方法。

绪论

随着国民民主意识的日渐形成以及政府“放管服”工作的逐步推进，国民对政府管理公共事务的能力也愈发关注，特别是政府项目资金的使用效力，逐步成为了评价政府公信力的重要指标。科学的政府投资项目资金管理可以促使政府做出正确的决策，以实现政府投资项目在经济和社会效益的最大化，在节约行政成本的同时更好的实现预定目标，创新管理制度来更好的发挥财政资金的投入效益，同时也可以有效的防范腐败问题产生，树立廉洁的政府形象。在新形势下，要求政府项目不断优化管理方式，以实现效益的逐步提升，需要不断完善政府决策体制和资金的审批模式，实现从预算到决算的管理全覆盖。从呼伦贝尔市项目资金管理的现状入手，对其当前存在的不足进行探究，提出可行的改进措施，也为其他地区为提高政府项目资金管理的效率提供了参考，能够进一步为优化现有地市级政府资金使用的资金管理模式做出一些贡献。国内学者对于政府投资项目管理的研究，多数偏重于比较研究、理论研究，基于实践基础上的综合研究相对较少。对收集到的文献资料进行归纳整理可知，西方发达国家在预算管理及预算绩效管理方面与我国还是存在一定的差异的。欧美等发达国家对政府公共管理职能的研究相对较早，所以在预算管理及其绩效评估方面的研究也相对较为完善，从整体框架搭建到实际操作方面都逐步形成了一套相对完整的体系。特别是在预算管理以法律法规作为约束；在预算执行过程中要严格按计划执行；预算程序较为严谨周密，预算的每一个环节都要进行科学的论证，各单位在预算管理中的职能也有明确的规定。将政府绩效评估与各个环节均纳入法制化轨道,若有执行不到位之处,就会涉及违法问题，使得政府绩效评估与管理工作成为西方公共管理中一项必不可少的刚性工作。

一、相关概念、规定及理论

（一）相关概念
首先，在投资项目中政府应处于绝对的主导位置。主要体现在，一是政府在此类项目的运行过程中发挥着决策的功能，指引工程沿着正确的轨迹进行。政府起引导作用的政府投资项目正是由这一属性所决定的。政权建立的主要内容包括国家安全和市场不能合理配置资源的相关经济与社会的层面，政府来决定是否需要建设，何时建设，以及如何更好的依托公共需求和公共资源进行建设。二是政府是该类项目的建设主体。该类项目事关公共事务及公共服务，通常需要涉及诸多领域，相对较为庞杂。政府应充分发挥职能进行组织协调，并合理调动多方面的资源，提升项目建设效率。如可行性研究，项目设计，项目招标，建设监管、项目验收等。13其次，政府投资进行项目建设的根本目的在于为社会大众提供更好的服务，满足群众对美好生活的追求。政府的主要职责是维护社会公共秩序，保障国家安全，在市场规律的作用下推动经济发展。究其本质，反映的是社会公众对公共事务管理以及公共服务质量的需求。政府进行投资的初衷是保障人民群众的合法权益，提升人民满意度，实现社会效益。最后，该类项目建设主要以财政拨款以及政府融资为主要资金来源，财政资金是此类项目保障实施的重要资金来源。随着经济的稳步增长，人民对于公共领域项目的需求也在日益增加。政府投资项目，从宏观角度来看，是为了推动国民经济的总体稳步发展的内在需要，也是保障和维护国家安全、促进社会进步、进而加速经济发展的必要手段，在微观层面上，可以认为是以满足社会大众对生活的多样性需求为目标，提升人民生活幸福感，在全社会营造出和谐稳定的氛围，推动两个一百年建设目标的实现。

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（二）相关理论

项目在申报前必须进行可行性论证，财政部门对项目进行严格的审核，按项目的轻重缓急进行排序，同时参考当年可支出财力状况进行安排；五是规划约束的原则。自治区本级部门编制项目支出时，要严格结合部门的三年滚动规划，强化部门滚动规划对年度预算的约束力度；六是讲求绩效原则。要把绩效管理的理念和规定嵌入到项目支出管理的所有环节，事前建立精准目标、事中有动态监控、事后有效评价、结果要合理运用的全流程绩效管理体制。2017年，呼伦贝尔市为进一步规范和加强财政资金管理，参照《内蒙古自治区人民政府印发自治区本级项目支出预算管理办法》制定并出台了《呼伦贝尔市人民政府关于呼伦贝尔市财政专项资金管理办法》，办法所指财政专项资金是由市本级财政预算安排，用以支持全市经济发展具有专有用途的财政性资金。申请专项资金，应由本市的业务部门提出申请，要事先进行项目评估，要明确绩效目标，报市财政部门审核，提交市政府常务会议研究批准。针对财政资金结余结转2年的专项资金，应按照要求收回市本级财政。在对外公开的绩效评价中要细化的体现出项目实施的情况，使用通俗易懂的解读方式，充分让群众参与到绩效评价的工作中，起到监督作用。在互联网时代，除政府部门官方网站外可以通过新的渠道、微信、微博等方式对外公开绩效情况，并可采用打分等方式让人民群众参与其中，更好的行使监督权。政府预算管理是一个包含预算编制、预算批复、预算执行与预算监督的过程，此处预算监督是立法监督。

三、呼伦贝尔市政府项目资金管理存在问题.............................................20

（一）呼伦贝尔市政府项目资金管理存在的问题..............................20

（二）呼伦贝尔市政府项目资金管理存在问题的产生原因..............23

四、国内其他地区项目资金管理的先进经验.............................................27

（一）政府项目资金的预算管理...........................................................27

（二）政府项目资金的绩效管理...........................................................28

五、呼伦贝尔市政府项目资金管理的对策..................................................33

（一）完善预算编制机制.......................................................................33

（二）完善绩效管理机制.......................................................................34

五、呼伦贝尔市政府项目资金管理的对策

（一）完善预算编制机制

政府投资项目应在市政府的统一领导下建立项目管理机构，统一编制下一年度的全市重点项目，由管理机构将项目分解到各部门，将全市制定的重点项目名册下发财政部门，在审核下一年度预算时，作为项目审核的依据，可以有效的避免不同部门多头的申报同类的项目，也能够进一步提高公共资源配置的效率。同时，制定的下一年度重点项目规划要及时向社会公开，接受群众监督，提升群众对政府的认可度和满意度。从当前国内预算管理的实际情况来看，推动中长期预算的发展存在着切实的价值。想要实现这个目标，首先就应当拉近政府单位预算编制同工作计划间的距离。工作计划的实践离不开预算的支持，预算的制定也离不开工作计划的指导。由此可见，确保双方内部具备明确的逻辑关系很有必要。此外，科学的财政资金分配体系能够在很大程度上为中期预算的制定提供帮助。在此期间还需要对政府的权责进行严格划分，防止出现各单位随意支出的情况。如果已经明确上述两点，接下来就应当着力改进转移支付机制，确保转移支付制度能落实到位。中长期预算编制的主要功能在于能够有效确保各行政部门做到预算均衡性，政府财政并非源源不断，政府的整体体量与规模同样存在限制。建立中期滚动预算的，需要同时匹配项目库，目前仅是申报下一年度的预算，没有建立长效的项目库，在初步建立项目库时，要将项目入库条件作出明确的要求，入库项目和呼伦贝尔市重点项目相吻合，同时和全市发展规划相匹配，将项目库的建立和全市的宏观目标相适应。项目绩效考核工作多数是以部门自评作为考核结果，部分重点项目引入第三方进行重点项目绩效考核工作，下一步应在部门项目考核中全面引入第三方考核，从客观公正的角度对项目绩效做出评价。

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（二）完善绩效管理机制

需要建立呼伦贝尔市的绩效管理制度，对于绩效申报的程序和要件做出明确的要求，制定细化的操作流程，真正在执行时做到按照制度规范化管理，使绩效评价工作逐步规范化，同时也需要明确绩效管理中各方的责任。当前绩效目标考核仅作为项目资金使用情况的评价参考，并未和政府对部门的年度考核挂钩，尚未充分发挥部门绩效管理的主体作用，多数预算单位绩效意识淡薄，主动开展工作的热情不高，个别单位不愿配合。由于部分部门负责人在此项工作中意识上仍不够强，导致此项绩效考核工作在部门中推进缓慢，达不到预期的效果。建立逐步将绩效考核工作内嵌到部门年度考核工作中，真正作为考核指标之一，建立考核机制，进一步提高部门认识，更为有效的推进绩效考核工作。部门绩效是一项专业性较强的并和预算资金支出质量挂钩的工作，需要业务资金使用部门从项目专业角度制定细化的绩效目标并与资金支出建立有效的对应关系，需要聘请第三方专家对业务部门的项目负责人和财务人员定期进行培训，进一步提升业务专业性和绩效管理的关联水平。评价结果同预算无法有效衔接、部分绩效不好的项目粗略改进方案后又划分预算、绩效信息公开程度有限、没有打造出科学的绩效问责体系等。重大项目的绩效评价，从年度评价逐步调整为季度评价，可以在项目合同中订立以绩效评价结果作为付款依据的条款，做到全过程绩效参与，并将绩效考核结果在资金使用过程中应用，真正做到财政资金有效使用。绩效考核工作需要随预决算同步公开，在预算公开中随项目公开绩效目标指标，在年度决算时同步公开绩效自评结果，同步将绩效情况报送人大审议，此项将作为财政资金使用有效率的一项重要依据。

结语

三是，缺乏有效的绩效评价，绩效评价过程中主要依据的项目实施单位的自评，目前也是仅仅做绩效的事后评价，对于事前和事中项目绩效评价，仍属于未涉及的空白阶段。依据呼伦贝尔市的实际情况及发现的问题和原因分析，提出以下应对措施。一是强化预算编制机制，包括建立政府项目管理机构、优化中长期预算编制、完善预算管理相关制度、建立项目库；二是优化绩效管理体系改进制度、打造出科学的预算绩效管理体系、强化绩效考评的结果应用。三是完善项目资金监管体系建设，包括构建预算全流程民众参与的机制体系、畅通和多渠道保障民众参与、增加项目投资听证环节、完善预算管理机制。在行政权力主导的预算模式下，立法部门对于预算管理的监督始终处于一种弱化状态，并没有真正发挥监督作用。预算管理审计监督主要是预算执行后的合规性监督，并没有对预算管理进行全过程的审计监督。财政部门的监督职能也是对审计监督的一种有效的补充方式，为进一步提高预算管理的水平、建立健全管理机制创造了有力的前提条件。财政监督部门，主要负责财政内部的预算监管和其他政府部门预算支出的监管。为更好的发挥财政监督的监管作用，需要进一步提高财政监督部门的地位，增强人员配备水平，有效整合监督力量，使专职财务监督机构成为一个专业、有力的预算管理内控监管机构。伴随着我国改革开放的有序推进和持续的现代化建设步伐逐渐初步形成了政府项目的概念，2001年，政府投资项目管理模式的有关研究引起了学术界的关注，并逐渐成了热点研究课题。
参考文献（略）