1导 论
1.1选题背景及意义
随着经济的飞速发展和国库管理制度的不断规范，地方财政收入实现高速增长，大量国库资金沉淀，亟待推动国库现金管理工作。最早在 2002 年，财政部联合人民银行共同发文，规定库款资金以活期存款利率计提利息；2006 年，两部门又发布《中央国库现金管理暂行办法》，国库现金管理工作在中央层面铺开；2007 年，财政部发布《财政部关于进一步加强和规范地方财政国库资金安全管理的通知》，地方层面的国库资金管理改革开始推开；2014 年，北京等 6 个地区作为试点推开，地方国库现金管理工作正式开始； 2016 年，国务院《关于 2016 年深化经济体制改革重点工作的意见》中，明确要深化预算制度改革，提出了“完善国库现金流量预测体系，建立财政库底目标余额管理制度”。可见,库款管理已经从中央到地方全面铺开，从简单的计活期利息到投入金融市场进行保值增值，从关注库款总量到关注国库现金流预测预警和库底余额等纵深发展。从地方层面看，一方面，地方国库资金量逐年增长，大量的国库现金沉淀，仅计活期利息，效益低下；另一方面，地方政府资金需求量逐年加大，可用的自有资金已无法满足支出需求，不得不以更高的成本去贷款搞建设。地方财政在国库资金闲置的时间价值损失和高昂的融资贷款的利率成本这两大压力下，存在着违规挪用库款、国库资金直接用于对外借款等问题，地方层面的国库现金管理工作有其紧迫性。但实际操作过程中，由于涉及各地管理决策的多样性和分散性的特点，地方国库现金存在着资金量大、波动难测、利益牵制、风险难控的情况，地方国库现金保值增值工作推进迟缓。因此，对地方库款管理的关键就集中在以库款资金安全为前提，在满足财政支出需求的基础上，确定地方国库最优的库底目标余额，使库款保持在一个合理的水平，超出库底目标部分进行定期存放等市场化操作，提高国库资金效益，从而满足国库资金安全性、流动性和盈利性要求。
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1.2文献综述
对国库资金的研究，从关注国库现金管理及其必要性的研究上，逐步发展为对国库现金保值增值和留存余额管理的研究上。尤其近几年，随着国库现金流量和余额的大幅增长，目前国际上对于库底目标余额的研究着重于两大方面：一是预测未来国库现金流量；二是以前者为必要条件界定库底余额最优水平。有关国库现金管理，王雪阳（2005）认为，国库现金管理是对进入国库后尚未流出的财政性资金，在保障必要的支出需要后，通过一定的手段和途径，确保库款实现安全性、收益性、流动性的过程[1]。李海（2009）通过分析中央和地方国库现金管理的现状，认为国库现金管理不仅是关注国库现金流、国库现金流预测和库款余额的管理，也要兼顾协调宏观经济政策和完善货币市场的职能[2]。《中央国库现金管理暂行办法》（财库〔2006〕37 号）中有明确表述：“中央国库现金管理，是指在确保中央财政国库支付需要前提下，以实现国库现金余额最小化和投资收益最大化为目标的一系列财政管理活动”。因此，财政部国库司（2006）提出，国库现金管理就是指留足需要支出的国库现金后，通过一些安全有效的措施，实现国库闲置现金余额最小化、现金运用收益最大化，从而提高政府统筹能力和库款资金效益的一系列国库资金管理活动[3]。有关国库现金管理重要性，D Maphiri（2001）认为，国库的主要任务之一是有效地进行现金管理，强调了现金管理的重要性[4]。Andrew Kalotay（2005）认为，要有效地进行国库现金管理、债券发行、融资以及现金管理运作等，必须要进行合理有效的现金流分析和预测[5]。
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2国内外库底目标余额管理情况分析
从国内外的发展经验来看，国库现金管理主要有三种模式：一是库款全部存入中央银行，由于过于集中，目前大部分国家均不再采取该模式；二是留有一定的库存量后存入商业银行进行定期存放，以获取一定的利息，该种模式能满足资金安全和资金支付的双重需求，包括中国在内的很多国家采用该方法；三是将国库现金余额直接投入货币市场进行短期投资，该种模式有一定的风险性，目前在英国等发达国家较为普遍[27]。2006 年之前，我国采取的是第一种模式，2006 年后，随着国库改革的深化，我国开始采用第二种模式。从这三大类模式可见，国库现金管理主要体现在两方面，一是满足支出需要的前提下，控制库款余额水平，即资金有缺口时进行弥补，资金有闲置时进行投资；二是将闲置资金进行投资或定期存放，实现保值增值。目前发达国家在进行库底目标余额管理的同时，也采取多种手段进行资金的市场化运作，而我国保值增值手段单一，仅允许进行定期存放，因此国库现金管理集中在对库底目标余额管理上。
2.1发达国家库底目标余额管理情况
从国外来看，国库库底目标余额管理在发达国家中较为普遍，经济合作与发展组织（Organization for Economic Co-operation and Development，简称 OECD）对 22 个成员国进行了专门调查，其中有 16 个国家进行了库底目标余额的管理[16]。发达国家通过完善的国库单一账户体系、约束力较强的预算控制，依托发达的电子信息系统和专业的预测机构和人员等，对国库现金流预测和库底目标余额的测定精确度高。其中美国、英国、瑞典和意大利等国家的做法具有典型性。美国：自 1916 年，联邦储备银行设立专门的国库账户（Treasury GeneralAccount，简称 TGA）以来，美国一直实行的是“国库单一账户”制度，并确保 TGA 账户的现金余额稳定在目标水平[27]。2008 年金融危机以前，在国库现金流动较大的时候（如缴税间隔期），美国国库现金余额一般保持在[50,70]亿美元这个区间。每个工作日的早上九点，管理库款资金的财政部与美国联邦储备的工作人员将根据前一天的 TGA 账户的资金情况进行分析，以估算当天国库收支余。如果预估的库底余额超过目标水平，则将超出部分转入商业银行进行投资；如果预估的库底余额低于目标水平，则国库将发出指令，从商业银行调回资金以弥补缺口[28]。金融危机以后，因采取临时性的“补充融资计划（Supplementary Financing Program，简称 SFP）”，纳入超额准备金并存入SFP 账户，使得美国 TGA 账户余额在 2008 年 12 月超过 1 000 亿美元，远远高于原先制定的库底目标额度。在这样高库存规模的发展下，2011 年 12 月起，美国不再将资金存入商业银行，而是将财政资金全部存入 TGA 账户[29]。虽然目前美国已无明确的国库库存目标余额，但在金融危机前，美国财政部对库存资金进行风险防控及现金提回，对国库资金账户余额分设限定额度，对金融机构提供的质押品价值进行市场化价值评估，以及财政部门通过建立国库管理系统，以供财政部下属的各机构进行信息处理和共享等，都有其借鉴意义。
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2.2我国地方国库库底目标余额管理情况
财政部在《财政国库工作“十三五”（2016~2020 年）改革发展基本思路》中首次提出了“打造运营管理型财政国库。加强国库资金管理，提高国库资金使用效益。健全国库现金流量预测体系，逐步实现国库现金流量按日精确预测，综合运用长短期金融工具，统筹债务发行与现金管理，调控国库资金在一个稳定水平区间内运行”的要求。这标志今后包括地方国库在内的管理职能将从传统核算型转向科学运营型发展，在此背景下，打造运营管理型国库，运用计量经济学方法建立科学的现金流量预测体系，就是现代国库管理的核心重点。学术研究上，各级财政部门或人民银行的工作人员，以及国内学者通过各种数据和模型手段，对库款最佳持有量进行了理论与实践相结合的分析和测算。实际操作中，地方政府通过公款竞争性存放将国库资金进入商业银行存放、发行政府债、盘活存量资金、加强库款考核等手段，使库底资金尽可能的保持在合理水平。但由于地方层面的管理工作推开时间较短，总体仍处于探索发展阶段。
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3 X区国库现金收支余情况分析.......... 17
3.1 X 区库款余额变动情况及管理现状 ........18
3.2 X 区国库现金流数据分析........21
4 X区地方国库最优库底目标余额测算...... 25
4.1 预测模型选择..........25
4.1.1 存货模型...........26
4.1.2 随机模型...........27
4.2 预测模型测算..........28
4.2.1 存货模型实证分析............28
4.2.2 随机模型实证分析............30
4.2.3 X 区最优库底目标余额的测算值和实际值的比较分析...........31
4.3 模型扩展..........32
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4.3.1 影响模型准确性的其他因素 ............32
4.3.2 模型扩展测算 ...........33
4.3.3 对 X 区的指导意义...........33
5完善地方国库最优库底目标余额测算建议..... 35
5.1 源头上提高国库库存量...........35
5.2 切实优化预算管理水平...........36
5.3 提高库底目标余额测算的精确性............36
5.4 依托国库管理信息化技术.......37
5.5 建立国库管理专业人才团队...........37
5.6 完善落实库款余额管理机制...........38
5完善地方国库最优库底目标余额测算建议
国外国库先进管理和库底目标余额管理的理念和方法为我们提供了崭新的视角和可供借鉴的经验。由于各国在政策法规、经济环境、管理习惯、文化传统等方面存在很大差异，我们必须从我国实际情况出发，有选择有分析地加以利用。我国的库底目标余额测算研究，伴随着税收征管体制改革生根发芽，无论是理论研究还是实践探索都尚处于起步阶段。要充分认识当前库款余额管理工作的紧急程度和重要影响，以中央和上级工作要求，充分考虑本地区库款管理工作特殊性，改进薄弱环节，强化现有优势，从而有效压降库款规模，提高测算的科学性和准确性。
5.1源头上提高国库库存量
进行国库库底余额管理的前提是库款需要达到一定规模，因此要从以下几方面提高库款额。第一，着力支持经济发展，助推财政收入上新台阶。一是狠抓税源管理。加大信息收集和分析力度，抓好重点财源跟踪和管理，进一步提高组织收入的主动性和预见性。二是提升服务水平。全力打造楼宇经济高端区，推进楼宇经济信息平台建设。三是扶持新兴产业。有效引导区内文创、科技、信息技术等新兴企业做大做强。大力扶持新设金融机构，支持区内金融行业发展。第二，深化国库集中支付改革，加快结余结转资金清理收回。进一步扩大国库集中收付的资金范围，将所有财政资金一并纳入国库单一账户统筹管理。对于预算单位超两年以上仍无法支出的结余资金等存量资金，要进行统筹盘活使用；对于这些收回资金，预算部门要尽快合理安排支出，执行部门要加快拨付进度，以免再次成为沉淀资金；对应按原用途使用的资金，尽快拨付投入使用；对不需按原用途使用的资金，收回统筹安排用于基础建设、重大水利工程等重点领域。第三，进一步清理规范财政专户，提高财政资金统筹能力。清理各类财政存量专户，仅保留省级以上文件作为开户依据的财政账户，其余撤销账户的资金统一归并。取消非税收入过渡性账户，及时足额缴入国库，增强政府统筹配置资源的能力，提高财政资金效益。
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结论
目前中央到地方财政的“钱袋子”越来越鼓，如何进行库款资金的保值增值，如何寻求库款余额最小化和投资收益最大化之间的平衡点，即进行国库现金管理和国库库底目标余额的管理，也得到了越来越多的关注。考虑到目前研究更多的关注中央层面，本文通过研究国库现金管理、库底目标余额管理的相关理论概念和文献综述，分析国内外库款余额管理的实践经验、发展现状和存在的问题，以 X 区的国库现金流数据为例，通过建立模型，比较分析和确定 X 区最优库底目标余额，从而提出要提高库存量、健全预算编制、收入征管、资金分配、国库管理等方面的制度，为进行地方国库库底目标余额的测算研究，提供了可行性的建议。第一，进行库底目标余额管理意义重大。进行最优库底目标余额的控制，有利于深化国库集中收付制度，加强国库单一账户制度；有利于建立全口径预算编制和中长期财政规划。同时，可以在不实施大规模刺激政策的前提下较好地发挥促进经济发展的作用，通过调节和稳定国库现金流量，从而提高债券市场市场流动性，促进货币政策的有效实施，使得货币政策和财政政策有效结合。第二，地方国库现金管理势在必行。目前中央层面的库底余额管理工作已开展了 8年，成效明显，地方层面虽然库款量逐年增长，但相关工作受多种因素影响进展缓慢。目前预算法对于国库现金管理已有明确，因此地方层面的国库现金管理和库底目标余额管理有其可行性和必然性。第三，要通过定期存款降低闲置库存量。进行商业银行的定期存款是最有效和便捷的库款目标余额管理的手段。从模型数据分析，目前 X 区的最优库底目标余额在9~9.5 亿元左右，上下区间在[2.79,21.5]亿元之间，与实际库款余额相比，账面库款余额与测算值更接近。说明正在进行的定期存放减少了资金闲置带来的损失，是有必要的。因此，现阶段进行商业银行定期存款操作有其必然性。
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参考文献（略）
