我国财政管理的采购制度现状分析
摘要：政府采购,作为我国政府公共支出制度的一项重大改革,是指各级政府及其他公共部门为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要,在财政的监督下,以法定的方式方法和程序从国内外市场上购买所需商品、工程及服务的一种经济行为。近年来,随着财政体制改革的不断深化得到快速发展,2002年6月29日九届全国人大常务委员会第二十八次会议顺利通过《政府采购法》,标志着我国政府采购正式走上了法制化、制度化、规范化的道路。
关键词：政府采购 财政体制改革 财政资金
一、建立政府采购制度的现实意义
1、建立政府采购是构建公共财政框架,规范财政支出管理,提高财政资金使用效益的必然要求。1998年末的全国财政工作会议提出了构建公共财政框架的目标,按照市场经济的要求来调整财政支出的结构,加强财政支出管理。我国在传统的财政直接拨款、单位自行采购的体制下,财政无法对支出的具体使用进行有效管理,导致了财政资金的分配与使用相脱节,财政资金使用过程不透明、不公开,随意性强,浪费严重,效益低下,财政监督形同虚设。政府采购制度将竞争机制引入财政支出管理中,形成合理的价格,提供优质商品、工程和服务,是实现节约支出、制止浪费、“少花钱而多办事”的最好途径。
2、建立政府采购是提高政府宏观调控职能,落实重大经济政策目标的必然要求。市场经济的健康发展,离不开政府适度的宏观调控和政府财力的科学配置。财政政策是国家实施经济宏观调控的主要手段之一,而政府采购制度是财政政策的有机组成部分,将政府采购政策与其他政策相结合才能实现政府的各项重大政策目标,具体表现在:
(1)通过政府采购来调控社会总供求的平衡关系。政府作为国内最大的购买者和消费者,可根据宏观经济的冷热程度及其发展态势,在一定的弹性区间内适时、适量地安排政府采购行为,以此来调节社会供求。
(2)通过政府采购保护民族工业和国内工业的发展。政府采购优先购买国货的政策要求是符合国际惯例的。事实上,开放的国际经济背景下的政府采购制度已演变成为一种非关税的贸易壁垒,一直是各国保护本国民族产业的有效手段。同时,政府在采购时通过对企业规模、产品产地、技术条件、品牌的限制和选择,有效地保护国内最先进、最具竞争和发展潜力的民族工业,从整体上提高我国企业在国际市场上的竞争力。
(3)维护生产者和消费者的利益。市场的波动会直接影响产品的供求关系和价格变化,在此情况下,如果政府不采取必要的手段,就会损害生产者和消费者的利益。政府采购就是政府弥补市场不足的手段之一。由于政府采购较私人采购具有价格合理、规模较大、货款支付有绝对保证等优势,政府这种有目的性的、导向性的、示范性的采购,在一定程度上成为引导生产和消费的“指挥棒”。此外,政府采购政策与环境保护政策相结合,可以实现保护环境的目标,与就业政策相结合可以促进就业特别是残疾人、妇女和下岗工人就业的政策目标等等。#p#分页标题#e#
3、建立政府采购制度是反腐倡廉提高政府信誉的必然要求。目前我国尚处于经济体制转轨、法制不很完备的社会主义阶段,财政支出管理存在“暗箱”操作的“特色”,大肆“回扣”、请客送礼、索贿受贿、损公肥私等不良现象,这不仅使国有资产遭受巨额损失,更为严重的是败坏了国家政府形象,从而危及社会经济秩序和政治稳定。政府采购制度是财政监督机制的有机组成部分,公开招标方式,便利政府的各项采购活动在公开、公平、公正的高透明度环境中运作,形成财政、审计、监察、供应商以及社会公众等全方位参与监督的机制,从而从源头上有效地抑制各种腐败现象,提高政府信誉,树立政府廉洁奉公的良好形象。
4、建立政府采购制度是我国走向世界的必然要求。随着贸易自由化和世界经济一体化进程的不断推进,政府采购也开始出现国际化的发展趋势,所有WTO缔约方都将相互给予同等机会的市场准入,建立公开竞争和非歧视性的政府采购制度,这为我国的产品也可进入其他国家的政府采购领域,为我国企业走向世界提供条件。相应,我们也要遵守和履行《政府采购协议》的有关规定,迎接挑战,完善我国的政府采购制度。
二、政府采购制度在我国的实践和评价
政府采购制度在发达的市场经济国家已有一、二百年的发展历史,在中国可谓起步晚,发展非常迅速。由于政府采购制度在我国还是一个全新的系统工程,这毕竟还属探索阶段,不免暴露出一些矛盾和问题。
1、政府采购规模偏小,范围狭窄,品种较为单一,采购模式不明确。通常,国际上政府采购占当年GDP和财政支出的比重分别为10%和30%;而我国仅为0.96%和4.6%,采购规模明显偏小。采购范围应涵盖政府所有购买性支出预算项目,但从我国目前各省市的采购情况看,主要局限于一些财政专项拨款的设备购置、车辆购置及管理、接待办会、少数市政工程及房屋修缮和采购限额以上的一些易于操作且较为标准化的产品上。从政府采购的管理模式看,为图方便,随意选择采购的管理模式。
2、政府采购主体与机构分散、无序以及不规范,管理体制不明确。要使政府采购制度真正成为财政支出管理的有效手段,必须具备完整的采购组织管理机制。目前,我国政府采购的操作机构不统一,各自为政,中央与地方、地方与地方没有形成统一的管理体系。管理权限也不明确,各级采购管理机构都制定了自身的管理办法,各自根据需要设置权限,管理较为松散,试点地区一般都没有专门的采购管理和执行机构,监督体系也没有建立,从而影响政府采购的有效运作。
3、现行的预算管理、国库管理和会计核算方面不适应政府采购制度改革的需要。在预算管理上,由于财政没有细化部门预算,造成政府采购的盲目性。按现行国家金库的有关规定,国家的一切预算收支,一律凭各级财政机关的拨款凭证经国家统一办理。这种国库的拨款体系不利于政府统一采购制度的实行。现行的行政事业单位会计核算操作方法是财政部门根据预算指标和各单位用款进度,按主管会计单位、二级会计单位、基层会计单位层层下拨经费,年度终了又层层上报经费使用情况,汇编决算。实行政府的统一采购,财政部门应按批准的预算和采购合同的履约情况直接支付给供货商,由于政府采购的中介机构和供应商不属财政拨款单位,使得直接付款形式无法反映在现行的会计核算体系中。#p#分页标题#e#
4、政府采购信息制度建设滞后。目前中国还没有一个综合的系统或机构来传播政府采购信息,采购信息发布手段主要依靠媒体传播,相反,外国政府采购大都采用了电子技术等先进、高效的贸易手段。相比之下,中国采购信息发布渠道少,时效性差,贸易手段落后的问题相当突出。
5、行业垄断和地区封锁现象盛行。政府采购必然触及到一些部门或行业的利益,尤其是对一些行业垄断构成相当威胁,使得工作开展受到各种阻碍,推行难度较大。受地方利益机制的驱动,一些地方政府和部门常强制本地区的采购单位购买本地区和本部门的商品和劳务,在支出领域中实行贸易保护和经济垄断,实行地方保护主义,反对实行公开政府采购。
6、缺乏合格的高素质的采购专门人才。政府采购是一项专业性很强的上作,健全政府采购制度需要强有力的人才力量来支撑。但目前,各地在开展政府采购过程中最缺乏的往往就是经过专业培训的高素质管理人员,严重制约政府采购制度的全面实施。
三、规范政府采购制度的对策思路
1、要继续加强规章制度建设,推进政府采购工作规范化管理。政府采购法是各国政府采购制度的集中体现和重要依托,2002年颁布的《中华人民共和国政府采购法》是我国第一部真正意义上的政府采购的基本法,对不符合《政府采购法》规定的现行规章制度,要予以废止或修改。仅有政府采购法是不够的,还需要制定大量的配套法规,如合同法、产品质量法、反不正当竞争法、有关政府采购的部门规章、地方性法规及地方政府规章等,从而制订一套适合我国国情的以《政府采购法》为主体包括各项配套法规的法律体系。各地可以根据政府采购法制定更为详细的管理办法和补充规定。
2、建立健全政府采购管理模式。建立明确的政府采购管理体制,健全政府采购管理机构。为保证政府采购目标和功能的实现,加强对政府采购的正确引导、管理和监督,当前应建立健全“四级四类”政府采购管理体制。“四级”为中央、省级、市级和县级,“四类”是指管理机构、执行机构、代理机构、仲裁机构。其中,管理机构主要负责制定政府采购政策、法规和办法,对政府采购市场进行协调和管理、采购统计、采购分析和评估,审计监督监督政府采购活动等。设立一个专职执行机构如政府采购中心,统一组织采购。政府采购中心是由政府组建并根据政府授权负有组织行政事业单位重大和集中采购事务,并直接开展采购业务的事业单位。政府采购中心严格按照政府采购法规以及其他有关政府采购政策规定开展业务。加强对招标代理机构或采购代理机构的管理。招投标是政府采购的主要方式之一,由于招投标技术性很强,财政部门以及支出单位目前还没有专门人才,因此,需要借助招标代理机构来办理。招标代理机构这一社会中介机构属于赢利性机构,政府需加强对它的监督管理。建立审查和仲裁机构,负责处理供应商行政诉讼和复议等事项,这是开放政府采购市场、规范政府采购行为的必要保证,重视专业人才队伍建设,采购队伍要在人数、技术和知识结构上相配套,增强服务意识。#p#分页标题#e#
3、明确树立政府采购的目标和原则。根据我国的国情,应明确将政府采购的经济有效性作为政府采购制度的首要目标。把政府采购作为国家调控宏观经济的重要手段,促进经济结构完善,促进政府职能转变,推进政治体制改革的进程。另外,由于我国现阶段政府采购制度存在不可避免的漏洞、不足等问题,政府采购中的腐败问题时有暴露,明确确立促进政府采购人员廉洁、树立公众对政府采购信心的目标,无论对我国政府采购制度的建立和有效运转本身还是对我国的市场经济建设都具有重要的现实意义。目前我国正在推行的招投标制中,将“三公”(公开、公平、公正)原则作为基本原则,反映了公共资金管理的要求。今后还需积极研究开发具有现代技术手段的政府采购信息网络管理系统,便于各级政府、各种采购管理机构、投标者、科研等部门杏询、研究、决策及其运用。逐步建立政府采购信息公告制度和统计分析制度,提高政府采购活动的透明度,提高政府采购的效率。
4、进一步扩大政府采购的规模和范围,明确采购模式。一般地说,政府采购规模的大小、采购集中化程度的高低与其带来的经济效益成正比例关系。因此,扩大采购的数量,提高其占GDP和财政支出的比重,提高资金节约率。在逐步降低政府采购的门槛价的基础上,扩大各级政府采购范围,尤其是将操作难度较大的非标准化产品纳入采购范围。各地可以根据当地实际,按照先易后难、先大后小的原则进行操作。政府采购模式的选择,结合我国的具体情况,应实行集中与分散相结合的采购模式。
5、相应的配套改革措施
(1)改革预算管理方法,细化政府采购支出预算的编制。财政部门在编制政府预算草案时,应单独设立政府采购明细预算,以增强对单位执行政府采购的约束力,从而确保政府采购资金的来源和资金运行的安全,提高资金的使用效率。政府采购预算的编制和执行的时间由财政预算部门根据预算资金情况确定。规范预算编制方法,摒弃基数法,逐步采用零基预算法和其他科学方法。
(2)改革现行的预算会计制度。现行的预算会计制度是根据机构设置与经费拨领关系制定的,每年财政部门根据预算指标和各单位用款进度层层分解下拨,年末又层层上报经费的使用情况以编制决算。实行统一的政府采购制度后采购资金不再层层下拨给用款单位,而是直接划拨给供应商。所以,单位支出与财政支出的核算方法也发生相应变化。为此,需要对现行预算会计制度进行改革,简化拨付资金程序,规定直接支付及其独立核算方法,设计出新的支付凭证和科目,以适应政府采购制度的需要。
(3)完善国家金库管理制度。我国目前的国库管理制度是与现行的预算会计体系相一致的,国库根据预算会计制度通过银行结算系统把资金层层下拨给用款单位,这与政府采购资金的直接支付相矛盾。建立国库集中支付制度,允许财政部门按批准的预算和采购合同的履行合同情况,直接将货款支付给供应商,提高财政调拨资金的能力,强化了对支出过程的#p#分页标题#e#财政监督。
