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第 1 章 导论
1.1 问题提出
改革开放以来，我国城市建设实现了跨越式发展，城市化进程不断加快并且将在长时间内保持加速态势。如何确保城市在安全的轨道上运行成为城市管理者和每一位市民日益关心的话题。作为城市管理的基层治理单元，社区一方面是市民居家生活和培育社会力量的重要场所，另一方面也是城市实行精细化管理的基础和保障。可以说，社区公共安全事关城市安全大局，大部分突发事件最终都可以聚焦到社区，因此，社区是我国当前应急管理体系的重要组成部分。社区是各类突发事件的直接承受者，社区民众更是首当其冲的灾害影响者和受害者。1而且，国家制定的各项应急管理法规政策必须在社区得到认真的贯彻和执行才能发挥应有的成效。近年来，国际社会日益关注社区安全问题，以社区安全为核心的社区建设工作逐步展开，1989 年世界卫生组织（WHO）首次提出了“安全社区”的概念，我国也积极响应国际号召，分别由民政部和国家安监局牵头推进“全国综合减灾示范区”和“安全社区”建设。然而，当前社区公共安全在管理主体、法律法规、制度建设、科学技术的应用以及公民参与等方面仍然存在一些不容忽视的问题，社区公共安全治理主体单一，公民参与社区公共安全的渠道不畅，社会组织在其中发挥的作用有待提升，基层条块关系尚没有完全理顺。面对诸多问题，现有的理论对社区公共安全的分析不够全面，那么，如何通过一种新的理论范式对社区公共安全管理进行优化，夯实社区公共安全基础成为本研究关注的问题。
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1.2 文献综述
1.2.1 国内研究现状及分析
国内研究社区公共安全的文献众多，众多专家学者从不同的研究视角出发对社区公共安全进行了深入研究。大体上可以分为风险评估视角、城市规划视角、公共安全评价视角、社会资本视角、治理理论视角和国际经验等几个方面。第一、风险评估视角。社区风险评估是发现和防范社区灾害的有效手段，也是保障社区安全的前提和基础。滕五晓从社区风险评估的基本方法出发，指出致灾因子和承灾体脆弱性是社区风险评估的主要内容。首先是对致灾因子进行评估，致灾因子一般可以分为自然因素因子和人为因素因子，通过头脑风暴法、统计分析法和现场调查法对可能的致灾因子进行罗列，引入模糊数学作为工具评估致灾因子发生的频率和强度，通过风险矩阵模型确定灾害致险的程度等级，然后建立致灾因子评估模型，运用一系列数学函数对致灾因子进行评价，获得致灾因子综合致险度。承灾体脆弱性评估步骤与致灾因子的评估大体上是一致的。在完成对致灾因子和承灾体脆弱性的评估之后，通过建立社区风险评估模型最终完成对社区的风险评估工作。1可以看出，社区风险评估是一项涉及多学科背景的专业工作，评估方法的选择不同可能会造成最终风险评估的结果有所差异。尚志海等以东莞市某社区为例提出了一种新的风险评估方法——突变级数法来对社区风险进行评估。首先，按照从宏观到微观的顺序构造了三级评估指标体系；其次，通过可计量的公共安全伤亡人数和经济损失来对风险源的危险性进行识别；然后，采用分段赋值和无量纲化处理对危险性和暴露进行量化，社区应对能力和风险认知能力则通过问卷统计的方式获得量化数据；最后，在获得相应数据之后，按照突变级数法的公式进行计算，得出对于社区风险的评价。2社区风险评估在数学模型的帮助下实现了多渠道综合评估，然而，单纯的对变量进行赋值从而得出量化结果本身是具有一定局限性的。因此，滕五晓指出社区风险评估不仅要强调专业性，还要注重参与评估的多元主体性。社区风险评估一方面要对社区存在的风险进行识别和分析，另一方面则可以通过风险评估提升民众的风险意识、识别意识和防范风险的能力。创新多元主体参与的社区风险评估政策模式，将政府、研究机构、社区主体和社会组织等参与主体进行有效整合，发挥它们各自的作用。政府负责政策引导和统筹协调，研究机构提供专业分析和技术支持，社会组织作为政府和研究机构在社区层面的延伸，主要负责引导民众参与，而社区和民众则分别作为现场组织者和参与者。
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第 2 章 分析框架：脆弱性理论与公共安全
随着改革开放进程的继续推进，社会经济不断进步，我国人民生活水平显著提高，然而，公共安全事件在这一过程中发生的频率增加，复杂程度加深，给人民生命财产安全带来极大的威胁，同时也给政府的公共安全管理能力带来挑战。2003 年“非典”事件以来，我国政府在突发事件监测预警、信息发布、应急处置、善后处理等方面取得显著的进展，但是在公共安全理论探索层面还有很大的空间可以挖掘，本章就脆弱性理论进行研究，探讨其与公共安全体系之间的有效嵌合。
2.1 脆弱性理论的缘起、内涵及应用
拉丁文字母“vulnerare”是脆弱性一词的最初来源，表示“受伤”的意思。脆弱性理论最早出现于工程技术领域，是一个具有自然科学涵义的理论概念。随着学科交叉不断深入，人文社会科学领域的学者对脆弱性理论进行了深入的学习了解，并将其应用范围扩展至政治、经济、社会、文化，当然还有公共危机等各方面，充实了社会科学的理论基础。20 世纪 70 年代末期，由于人们对灾害和自然的认识还不成熟，在灾害学领域中更多的强调自然科学和工程技术的影响，社会科学并不受重视，人们了解最多的是极端环境事件的地球物理和大气方面的成因、建筑物的特性等。这一时期地理学家做了大量贡献，在灾害脆弱性方面奠定了理论基础。20 世纪 80 年代，Timmerman 首次明确提出了脆弱性这一概念，他认为脆弱性是系统在面对灾害事件时对不利影响所作出的响应，抵御不利影响的程度则是由系统自身的弹性所决定的，这一弹性标志着灾害事件对系统的破坏程度以及系统的恢复能力。1随着世界各国在灾害实践领域的深入，国际社会开始重视人类社会存在的脆弱性在灾害形成和应对过程中产生的影响。单纯的致灾因子论遭到批评，认为“灾害是一种或多种致灾因子对人口、建筑物、经济财产或敏感性环境打击的结果2”20世纪 90 年代，防灾、减灾的认识和实践逐渐向综合化方向发展，不仅强调自然和技术的作用，更对充分发挥政治、经济、管理、制度等人为因素的作用达成共识，使得对公共危机的认识更加科学全面，脆弱性理论的内涵不断丰富。
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2.2 脆弱性理论的基本分析视角
脆弱性理论的内涵经过不断丰富，对公共危机事件的分析更加全面，将致灾因子、暴露、敏感性、恢复力以及适应力等纳入脆弱性分析框架中，综合研究和评估系统的脆弱性。总体来说，脆弱性理论的分析视角主要包括以下几个方面：自然科学视角、人口视角、构筑物抗逆性视角、制度文化视角、组织管理视角。自然系统视角下的脆弱性分析。自然系统视角下的脆弱性研究比较明确，主要关注区域内的自然风险源和可能存在的威胁。比如地质条件、气候、河流分布等可能引发的灾害事件。通过对可能引发灾难的自然因子进行评估，分析其致灾的概率、频率以及程度。这一视角下的脆弱性分析更加强调自然灾害造成的公共危机事件，只考虑致灾因子的单一扰动，而忽略了人的主观能动性。人口视角下的脆弱性分析。早期的灾害研究并没有强调人口因子，直到 1958年，Harry E·Moore 发表著作《龙卷风袭过德克萨斯》，其中指出德克萨斯州的黑人以及墨西哥裔的美国人受灾程度远大于同一地区的白人1，揭示出导致灾害发生的原因不仅是自然因子引发的直接灾难，社会脆弱性在其中也扮演着重要的角色，而人口特质作为社会脆弱性的因素之一，其主体是各类灾害的直接承担者。人口视角下的脆弱性影响因子是多方面的，以年龄而言，儿童与老人属于社会弱势群体，生理条件的限制以及他们对灾害风险的认识导致他们在灾害中受到的冲击程度较大；以性别而言，女性比男性的受灾程度和概率要高，而且灾后的恢复能力也不及男性2；以经济水平而言，贫困人群在住房、医疗、资源调动、防灾自救能力等方面不及富裕群体，抵御灾害冲击的外在条件明显处于劣势，直接影响其处理极端事件的能力；以受教育程度而言，受教育程度较高的人群防灾自救的能力较强，有较强的防灾意识，并且具备一定的减灾自救能力。除此之外，人口密度、宗教信仰等因素也能够对人口脆弱性造成一定的影响。#p#分页标题#e#
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第 3 章 社区公共安全管理：历史变迁及现状 .............. 24
3.1 社区公共安全管理的构成要素 .............24
3.2 社区公共安全管理的历史变迁 .............25
3.3 现实概况：以上海市 N 社区为例 ...........29
3.3.1 上海市 N 社区基本情况概述 ...........29
3.3.2 N 社区公共安全管理现状..............30
第 4 章 实证分析：N 社区公共安全管理的脆弱性剖析 ........ 37
4.1 N 社区主要公共安全风险梳理 .............37
4.2 典型案例：N 社区公共安全管理实践 .......40
4.3 N 社区公共安全管理脆弱性分析 ...........4
第 5 章 对策建议：降低脆弱性，提高安全性 .... 52
5.1 加强法治建设，完善现有法律法规 .........52
5.2 推进顶层设计，健全基层公共安全管理的体制和机制 ....52
5.3 将老旧居民区房屋的改造、维护纳入政府规划 ..........53
5.4 大力支持社区公共安全，充实基层公共安全管理队伍 ....54
5.5 加大宣传教育，完善参与机制，提升公民安全素质，关注重点人群 ...55
5.6 运用“互联网+”，构建社区风险灾害管理信息系统 .....56
第 5 章 对策建议：降低脆弱性，提高安全性
脆弱性理论认为当前社会经济因素是影响公共安全的根本要素，在致灾因子、暴露、敏感性以及适应力的多重关联下，人们可以通过制度设计、法律完善、技术手段、安全文化等方式降低系统脆弱性，构建公共安全体系，减少外力对致灾因子的扰动。上一章对 N 社区公共安全管理的脆弱性进行了剖析，分别从自然系统、人口、构筑物抗逆性、制度文化、组织管理等视角切入，发现了一些不足。本章将上一章的不足进行综合，针对 N 社区公共安全管理所面临的脆弱性，提出对策和建议。
5.1 加强法治建设，完善现有法律法规
虽然我国围绕“一案三制”逐步完善突发事件的法制建设，但是就社区公共安全领域的法律法规基本还处于空白状态，有关基层社区公共安全管理的职责和权力散落在其他各个法律法规中，有些法律规定的可操作性不强，只规定了社区所要承担的公共安全管理职责，而并没有在其他法律法规中赋予其相应的管理、检查或者是执法的权力。更加需要关注的是社区内部机构设置的合法性也存在疑问，按照我国地方组织法的相关规定，公共管理机构的设置要有合理的法律依据，而目前基层社区内含的机构设置基本上由当地政府出于管理的需求进行设置，设置的依据多是来源于上级组织文件。以 N 社区社区平安办设置为例，其设置的依据是市委调研过后形成的一系列文件，而与之紧密相关的地方性法规《上海市街道办事处条例》中并没有对社区内部机构设置进行修订，基层机构设置的合法性值得商榷。1面对基层社区公共安全存在的法律问题，国家宏观层面短时间内可能无法在全国范围内出台一部适用度较高的法律，但是地方可根据自身实际，出台社区公共安全法律法规，对于 N 社区来说首先要在法律上明确社区平安办的定位，实现机构法定；其次要就其管理权力进行规范，明确社区平安办基层公共安全管理的职责和权力，实现权责法定；再次可就社区平安办在日常管理中面临的实际法律困境进行探索，逐步完善基层社区公共安全管理的法律体系。与此同时，要对基层公共安全事件的范畴进行法律界定，发挥立法机关的效能，及时根据基层面临的新问题在实践调研、充分讨论的基础上适度对相关法律法规进行修订，肃清争议，使得基层公共安全管理合理合法。
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结论
随着政府管理和服务重心不断向下转移，社区问题愈加受到政府的重视。社区公共安全作为社区建设的重要内容，越来越得到政府和公民的关注。加之经济社会的发展进步，人民生活水平的提高，安全问题成为人们满足基本需求之后所追求的更高需求。因此，社区公共安全建设成为摆在城市管理者面前的一项重要课题。本文基于对上海市 N 社区的田野式调查，运用脆弱性理论构建分析框架，对所探讨的问题进行实证研究。在研究中发现随着精细化管理的深入，社区公共安全成为基层政府日益关注的问题。当前上海社区公共安全管理相比以往取得了很大进步，特别是在 2014 年市委一号课题之后，基层社区管理体制和机制得到进一步理顺，社区建设的三大内容进一步明确。通过整合原有机构，设立社区平安办，将综治、信访和司法融合到一个机构中，充实了社区公共安全管理力量。但是在社区公共安全管理实践过程中，仍然存在一系列问题：①社区法律体系仍需进一步完善；②社区公共安全制度设计仍需加强；③社区公共安全管理手段仍需改进；④社区公共安全管理队伍的素质仍需提升；⑤社区公共安全实现日常化管理仍需努力。问题即脆弱性，降低系统脆弱性需要对社区公共安全管理不断进行优化。因此，社区公共安全只有进行时，而没有完成时。由于自身理论储备还比较薄弱，研究方法的相关知识还有所欠缺，导致研究可能存在以下不足之处：①对脆弱性理论的把握还不够深刻，只能够从浅显的表面对理论进行阐述，而国外对脆弱性理论研究的大量文献和研究模型由于自身语言能力的限制，还不能完全吸收借鉴，导致理论对实践的解释力不足；②调研经验不足，长时间蹲点观察是收集获取第一手研究材料的最佳方式，但是调研经验的不足容易在调研过程中没有章法，不知道从何做起，一些关键的调研数据和材料没有能够及时收集到；③理论联系实际，脆弱性理论作为一种研究社区公共安全的新的理论范式需要构建具有分析能力的理论框架，将脆弱性理论与 N 社区公共安全建设进行整合，在研究过程中，深感理论知识储备不足，对理论的驾驭能力有待提高，从而更好的指导实践。
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参考文献（略）
