绪论
2. 国外研究综述
（1）关于老龄化的研究
老龄化早在 19 世纪末在法国就发生过，它是一个国家的长期相对和平发展的背景下人口结构发展的必然结果，因此国外很早就探索出了多种老龄化相关的理论，目前学界范围内广泛认可的老龄化理论主要是成功老龄化、生产老龄化、积极老龄化等。Rowe、Kahn早在 1987 年就提出了“成功老龄化”的概念，即没有疾病和残疾、身体和心理机能正常、积极的社会参与[36]。他们认可生物机能退化是人类变老的重要观点，但他们也指出，人和人之间的生物机能也是有差异的，并不是所有老年人都长期处在疾病或残疾状态中，同理则必然有一些人会表现出超出实际年龄的衰老。随后，“生产老龄化”被学者 Bengtson（1989）提出，他认为人在衰老时并不一定意味着生产力在同时消失，如果人们在衰老过程中没有疾病缠身，或者疾病程度不足以影响劳动，那么老年人将与其他人一样拥有参与社会生产的可能性[37]。于是西方国家开展了一场关于老年人人力资源的探索。直到 2002 年，世界卫生组织以一篇名为《积极老龄化：一个政策框架》的报告正式提出了“积极老龄化”，该报告认为，通过优化健康、参与和保障的机会提升老年人的生活质量才是积极老龄化 [38]。这份报告的出世标志着老龄化不再是老年人群的事情，而是上升为了社会发展的事情。
（2）关于政策执行的研究
执行的西方理论最早可以追溯到 17 世纪古典自由主义之父洛克（Locke，1964）的观点，他认为行政机关最高的职责是执行法律，如果执行者不尽责就会导致法律无法执行，那时的行政权力就失去了合法性。[39]法国思想家卢梭（Roussean,1980）继承了这一观点，并从人权的角度再次指出了政府执行的重要性。[40]直到 20 世纪初，威尔逊（Wilson）在提出“政治－行政二分”的时候认为政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。古德诺（Goodnow）继续充分论证了这一思想，并在论证中表示政治和行政是不能完全割裂的，二者应该是既有区分又需要有机结合的。但后人的运用中却慢慢将二者完全割裂开来，直到 20 世纪 70 年代美国在奥克兰的政策严重失败，从而引发学者们纷纷关注行政环节中政策执行方面出现的种种问题，以 1973 年普雷斯曼和韦达夫斯基（T. L. Pressman and A. Wildavsky）的研究报告《执行——联邦的计划在奥克兰的落空》为第一个里程碑，开启了西方政策执行研究的第一阶段。
MPA研究生论文
三、广州市老年教育政策执行存在的问题及原因分析
（一）对政策目标的理解产生偏差
1. 理解政策目标时避重就轻
政策原文中，主要目标分为两段，第一段中提到的目标都是宏观的、笼统的，第二段的目标都是具体的、量化的。从理解上，很容易将宏观笼统的政策目标忽略，而把执行重点聚焦到具体量化的目标上，因为数据化的目标指令清晰、成效可衡量，从执行的角度来说更容易判断执行效果。从笔者的调研来看，本文认为广州市老年教育政策的执行是效果不佳的，但执行不力并不是指行动失败，而是指没有将政策精神贯彻到底。
政策中明确规定了覆盖率等目标，但老年教育是什么、老年教育应该让老年生活向什么方向发展、老年社会在老年教育的普及下变成什么样子等等这些政策精神都没有解释说明，所以也许能执行好教学点的覆盖，但无法将老年教育内在的精神表达出来并贯彻到底，使得相关部门在解读政策目标时，往往避重就轻。
2. 对丰富内涵型政策目标设定不到位
目前，广州市老年人口整体的受教育程度是偏低的。统计数据表明，老年人口中未上过学的比例虽然不高，但初中及以下学历人口达 73.79%。初中学历以下，年龄在 60 至 79岁的达61.84%。然而，广州市老年人口中，健康状况属于健康或基本健康的比例高达 91.81%，年龄在 60 至 79 岁的健康或基本健康的老年人比例占也高达 81.64%。这意味着，人们从 60岁退休后，有长达将近 15-20 年的时间是健康且相对闲暇的，那么老年人的精神文化需求就不应该只是唱歌跳舞、摄影养花等文体娱乐方面的。老年人们长达 10-15 年的健康的老年生活需要让他们更多的能融入社会，参与社会活动和公民活动。而这些活动，在信息化、城镇化、新型工业化时代背景下，只有具有教育属性的知识反哺型老年教育才能帮助老年人实现，那么在执行⑥建设教育资源丰富的老年教育这项政策目标时就应该着重增加老年人的知识型课程、保健型体育锻炼课程等。
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四、霍恩-米特模型视角下提升广州市老年教育政策执行效率的路径
（一）合理规划政策目标并制定灵活标准
1. 教学设计以丰富老年教育内涵为主
老年阶段是个时间跨度很长的阶段，在这个阶段里，有刚刚步入法定老年人年龄的初老年龄段老人，有处在亚健康但是能生活自理且还有一定生活品质的中老年龄段老人，还有已经失去健康需要人员照护、看护甚至是需要面对死亡的高龄年龄段老人，那么老年教育的内涵也应该尝试根据受教育对象的不同而改变。老年教育的内涵，应该同时考虑到老年人身体变化特点和心理发展特点，因此，在教学设计上，除了考虑休闲娱乐等传统需求以外，还应该增加退休生活规划、现代科技、老人与时政、衰老与死亡等课程，帮助老年人更好的规划老年生活，能够保持与社会的融合，提升老年阶段的生命价值和意义。
2. 增强老年教育的普惠性和公平性
随着国家对“终身教育理念”的持续宣传和推动和社会的多元化发展，老年人对老年教育的需求角度和需求层次在一定程度上受到了影响，一部分老年人对老年教育有着强烈的需求。笔者在调研中了解到的定闹钟用微信抢学位、凌晨 5 点冒雨出门排学位等案例都在一定程度上反映出老年教育中的供需失衡，调研中发现的“老学员可以优先报名缴费”等现象说明老年教育服务的覆盖率、有效性等仍有较大提升空间。
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（二）优化整合现有资源并加大政策资源全面投入
1. 加强保障措施推进产业支持发展
在中央层面，《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》曾指出：“推进老年教育机构纳入地方公共服务体系，完善老年人学习服务体系，办好老年大学，有效扩大老年资源供给。”那么到省、市一级也应当制定或调整相关政策将老年教育机构纳入公共服务体系，将老年教育的资金投入纳入财政。同时，细化区、街（镇）对老年教育的管理。
2. 整合社会公共教育资源兼顾公平问题
政策执行固然需要适当的人力和技术资源，但资金、设施等资源在政策执行中也至关重要。事实上，为了执行一项新的政策，必须为这项努力拨出人力、技术、物质和财政资源，那么就必须在适当的地方准备完整的计划，明确绩效标准和实施适当的行动计划以调动资源和行动。可以开展深度调研，摸清广州市目前在全领域教育（基础教育、义务教育、高等教育、职业教育、继续教育等）支出上有哪些是不能动的，哪些是可以削减的，哪些是可以增加的，哪些是可以合并的等等。对于投入过剩的领域，资金和学位都适当削减；已经落成的校舍、校区进行合并或者细化拆分、改建，将现有资源充分盘活。开展老年教育市场化办学的探索，做好经营、卫生、医疗等方面的监管和监督，充分利用好市场的资源，发挥市场的做用。
表 5 老年人对老年教育的认知程度
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结语
教育领域的政策一直是彰显我国特色社会主义治国理政理念的重要领域，研究老年教育政策的执行过程可以作为我国现代化其他政策执行的一个缩影。老年生活如何过得多滋多味应该是人生规划的一部分，这部分的人生规划需要政府和全体社会成员共同探索、学习和实践，因此发展老年教育，对于提升老年人和老年家庭的生活品质、让社会更有效应对老龄化带来的挑战有重大意义。本文以广州市老年教育相关政策的执行活动和执行情况为切入点，从政策执行的角度，采用访谈、观察、文献搜集等研究方法，研究了广州市当前老年教育现状、总结政策执行成效，归纳政策执行中的问题并提出对策建议。
在研究初期，笔者查阅了大量与老年教育、广州市老年教育相关文献、档案、新闻等资料以扎牢研究基础和调研基础。在调研中期展开实地调研，对相关政府部门、老年教育机构（公办、民办、企办）、老年学员以及没有参与机构型老年教育的老年人进行了深度访谈。基于前人的理论基础和广州市的人口结构、经济发展等客观条件，利用霍恩-米特模型分析了广州市老年教育发展概况及《广州市推进老年教育发展实施方案》这项政策的执行进展。从政策目标和执行标准、政策执行的资源供给、执行组织的机构特征、执行人员的价值偏好和政策执行时的客观系统环境等五个角度梳理了广州市老年教育政策执行存在的主要存在问题。主要存在问题如下：一是政策目标概念不明晰，执行标准模糊，政策权威性不足。二是政策资源的供需失衡。三是执行组织架构设计不会合理，各环节运行有阻力。四是执行人员的认知偏差和价值取向有偏颇。五是政策执行的客观系统环境对执行活动有影响。
本文建议从以下五个方面进行治理：一是合理规划政策目标，制定清晰且灵活的执行标准。二是统筹规划，建立一个核心，理顺管理体制，充分激活社会中各主体积极参与或直接提供老年教育服务。三是加大政策资源的全面投入和资源的优化整合。四是更新政策对象的认知，引导树立对老年教育正确的价值观。五是构建良好的政策执行环境，做好老年教育理念的宣传和贯彻工作，系统的转变老年人、青年人甚至全年龄段人群对老年教育的重视程度，从而促进老年教育更全面发展。
参考文献（略）
