本文是MPA论文，其中，在强制性工具中，管制问题表现为地方政策乏善可陈、主管部门各自为政，直接提供问题表现为目标现实南辕北辙、公立机构故步自封、服务质量差强人意。在混合性工具中，信息传播和规劝问题表现为内容单一、力度不强，补贴问题表现为受益面窄、精准性低。在自愿性工具中，家庭和社区问题表现为家庭有心无力、社区力不从心，志愿者组织问题表’现为没有专门组织，市场问题表现为数量不多、体量不大、质量不高。本文将问题的原因归纳为政府主观意愿不强、部门协调机制不畅、激励约束机制不明。本文运用政策工具等理论，对高邮市健康养老服务业发展进行了深入分析，通过对比不同政策工具的优缺点，结合实际优化政策工具组合应用，实现政策工具理论和健康养老服务业实践的有效融合，有力印证政策工具理论的解释力，进一步丰富政策工具理论的本土化应用。但是在最新的“健康中国”背景下，养老的“健康”主题仍不够突出，健康养老服务业还处于起步阶段，健康养老服务业研究也相对匮乏，尤其是健康养老服务业政策工具研究更为稀少。
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第1章绪论
高邮市作为老年人口数量和占比均非常高的县级行政区域，对健康养老必然有很大的需求。本文全面总结高邮市当前健康养老服务业发展现状，梳理排查高邮市健康养老服务业发展过程中的诸多问题，提出相关对策建议，为高邮市政府促进健康养老服务业高质量发展提供参考价值，也以期为其它基层市县政府的健康养老服务业发展提供有益借鉴。养老既是社会关注的热点问题，也是理论研究的重点领域，虽然当前对于养老课题的研宂非常广泛，在不同理论视角有不同的解析路径，但是基于政策工具理论的研究还不多，特别是在健康养老服务业这样一个新兴领域，尤为缺少，这与健康养老服务业的快速发展明显不对称。综上所述，政策工具理论经过多年的发展，国内外研究不断充实，理论体系进一步健全，取得了比较成熟的理论研究成果。近年来，我国老龄化不断加剧，国家密集出台了相关政策，养老服务业研究成为热门领域和时代课题，因而涌现了大量的养老服务业政策研究成果。因此，健康养老服务业政策工具研究显得尤为迫切和必要，无论是理论还是实践，都将具有十分重要的意义和价值。鉴于无论地方政府是否进行政策再制定，国家政策文本始终是最具统领性、纲领性和权威性的存在，理应是各级地方政府的根本遵循，因此为便于研究，本文选取国家政策文本进行分析，对省级以下政策文本不再详细阐述。
豪利特和拉米什的政策工具分类
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第2章基本概念与理论基础
2.1基本概念
健康养老服务业是一个新的概念，属于新兴服务业之一，对健康养老服务业的概念界定可以从养老服务业的概念界定进行引申。健康养老服务业建立在养老服务业基础上，并增加了健康要求，同时也兼具事业和产业两个性质，即包含健康养老服务事业和健康养老服务产业，一方面政府为弱势群体提供健康养老服务，做好健康养老服务事业；另一方面，虽然健康养老服务产业是建立在市场经济之上的产业，必须实现一定营利性，但养老服务作为公共服务中的重要组成部分，与老年人的福祉息息相关，健康养老服务产业仍具有一定公共性。因此，无论是健康养老服务事业还是健康养老服务产业，政府都要去提供一些公共产品和公共服务。笔者对健康养老服务业概念的理解是，政府通过公共部门（卫健委、民政局）、公共事业单位（医疗机构、敬老院）、企业（有限责任公司）、非企业单位（民办养老机构、居家养老服务中心或站）、社会团体（志愿者协会）等服务供给者向老年群体这一需求者提供健康养老服务，从而发展形成的一种事业和产业。另外，对于政策工具与政策科学以及其他相关的概念不同之处，杨代福（2016）作了阐明：一是工具与计划类似，但工具比计划更具一般性，一个特定的工具可以应用于各种不同的计划中；二是工具与政策不同，一个政策包含了许多计划，而这些计划则可能应用各式各样的工具；三是政策工具与行政工具不同，行政工具是政府机构用来服务它们自己或使它们能执行任务的机制，而政策工具则是政府机关用来影响社会的方法；四是政策工具与政府功能或目的不同，后者属于更广泛的概念，通常包含了多种政策，应用许多不同的计划与使用多种工具。
2.2基本理论
本文借鉴使用了政策工具理论、福利多元主义理论、需求理论等理论，为本文研究奠定了坚实的理论基础。本文文献综述部分归纳的养老逻辑变迁（从家庭逻辑到政府和家庭逻辑再到家庭逻辑继而再到政府、家庭和市场逻辑），恰恰与政府介入强度变化有着不可分割的关联，对此，豪利特和拉米什的自愿性工具、强制性工具和混合性工具分类方法具有很好的适用性和解释力，因而成为本文的首要理论选择。可以清除地看见，刚性需求的主要内容与健康养老需求不谋而合，重点都是巩固自我照料能力、维系晚年生命健康等。下文关于健康养老服务业政策及其工具的选取，将以满足刚性需求作为出发点和落脚点，而对于辅助需求暂不作考虑。根据笔者工作经历发现，地方政府对上级政府政策文件的贯彻一般有三种方式：一是直接沿袭上级政府的政策，比如原文转发或者直接对照使用；二是结合本地实情稍作修改调整，“模仿”上级政策出台本地政策；三是立足本地实情，在遵循上级精神的前提下，细化、创新制定有关政策。后两种其实属于政策再制定。在实际操作中，地方政府一般要等到上级政府政策出台后，才起草制定本级政府相应政策，如此一级等一级，必然会出现迟滞现象，再加上如果某些地方政策的起草周期长、颁布时间晚，更容易导致在某一时间段里，出现政策传递“衰变”现象。通过对中央、江苏、扬州、高邮各级政府以及所属职能部门的官网查询发现，健康养老服务政策从上到下客观比较，江苏少于中央，扬州又少于江苏，高邮继续衰减，相关的规范性文件已经很少。
第3章高邮市健康养老服务业政策应用分析................19
3.1地方政府政策与国家政策关系................19
3.2国家政策文本分析................19
第4章高邮市健康养老服务业政策工具应用问题及原因分析................37
4.1问题分析................37
4.2原因分析................39
第5章高邮市健康养老服务业政策工具优化对策................41
5.1优化原则................41
5.2对策与建议................41
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第5章高邮市健康养老服务业政策工具优化对策
5.1优化原则
健康养老服务业是一项综合性较高且专业性较强的行业，兼容健康和养老两个领域，兼顾事业和产业两个方面。健康养老服务业政策工具是健康养老服务政策与结果之间的桥梁，为实现健康养老服务目标，必须结合高邮实际，选择与之相匹配的政策工具，继而通过政策工具组合来优化各类健康养老资源的配置水平，提升健康养老服务业质态。在健康养老服务事业方面，要继续保持对直接提供工具的使用，为全市老年人提供完善的、可靠的托底健康养老服务。要探索公办养老机构改革，在做好事业的基础上，适度向市场、向社会开放。在健康养老服务产业方面，要正确处理政府和市场的关系，抓大放小，将产业发展主动权交给市场。要紧扣“十四五”规划编制，卫健、民政、发改、医保等部门统一科学谋划，制定高邮市健康养老服务业战略规划，并出台一揽子政策，从多个方面统筹做好健康养老服务事业和产业的科学发展。要加强健康养老服务业人才的培养和招引力度，提高经济待遇，建立合理晋升机制，增强职业荣誉感，为健康养老服务业的发展奠定人才基础。另外，目前基层政府政务公开程度还不够高，即使出台了某些政策，也只是在政府系统内部流转，没有向社会公开，那么外界就难以知晓出台了哪些政策。综上所述，高邮市对上级政府的健康养老服务业政策的再制定极少。
需求理论与养老需求关系
5.2对策与建议
从宏观层面、顶层高度促进健康养老服务业快速发展。要进一步理顺职责关系，消除各类壁垒和梗阻，实现老龄委实体化运作，深化卫健委和民政局协同合作，建立常态化工作机制，确保健康养老服务业有人问、有人做。在深化放管服改革的同时，更要加强事中事后监管，推进健康养老服务业标准化、规范化建设，确保健康养老服务供给量质并举。要为医疗资源松绑，加大医疗资源向养老领域倾斜的力度，探索公共卫生机构对外开放养老床位、与养老机构合作等多种健康养老服务模式，切实解决“医养分离”问题。要激活家庭医生工作站，发挥其在社区中的“前哨”作用，将基本公共卫生服务触角延伸至每家每户。要把健康养老服务业纳入高质量考核指标体系中，以考核指挥棒倒逼相关职能部门按目标、按序时加紧落实健康养老服务业相关工作。二是做好事业产业统筹。一是凝聚社会共识。除了构建尊老、爱老、敬老的社会氛围，还要向广大市民宣传健康养老服务业政策精神，传递健康养老理念，激发老年人自我保健意识，形成长远的、普遍的社会共识。要丰富信息传递方式，比如在线上线下投放公益广告，创作健康养老服务主题的文艺作品等等。二是强化经济手段。要适应新形势新要求，健全补贴方案，采取直接拨款、奖补或者税收减免等方式，支持健康养老服务供给主体持续发展。
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结语
高邮市己进入深度老龄化社会，同时呈现出高龄化、空巢化、失能化的特点，因此对该市健康养老服务业发展的研究将具有理论意义和实用价值。笔者查阅大量文献，借鉴吸收了政策工具理论、福利多元主义理论和需求理论。要积极争取上级政府的专项债，地方政府自身也要拿出一定的配套资金专门用于支持健康养老服务业发展，特别是加强对中小型健康养老服务供给主体的金融扶持。要探索推进长期护理保险制度，切实解决失能半失能老人及其家庭的经济负担。要扩大政府购买居家养老服务的覆盖面，提高服务水准，满足老年人多样化多层次的需求，特别是健康方面的需求。笔者与健康养老服务供给主体进行了深入访谈，访谈对象包括民政局养老服务科负责人、民政局原福善科负责人、卫健委妇幼老龄健摩科负责人、卫健委老龄办负责人、卸甲镇民政办原负责人、高邮镇琵琶社区负责人等。本文提出如下对策建议，在强制性工具方面，加快政府职能转变，做好事业产业统筹；在混合性工具方面，凝聚社会共识，强化经济手段；在自愿性工具方面，赋能家庭和社区，培育志愿者组织，大力开拓市场；在政策工具组合方面，逐渐减少强制性工具，增加混合性工具和自愿性工具，实现健康养老服务业发展由“政府主导”向“政府指导＋市场主导”转变。笔者认为，可以对健康养老服务业需求侧的老年人作进一步调查研究，比如对老年人自理能力进行评估，对健康养老服务需求进行评估，如此将有助于提高政策工具选择和应用的准确性和有效性，从而让健康养老服务能够普惠每一位老年人，切实满足老年人生活照料、医疗康复、健康管理等需求。
参考文献（略）
参考文献（略）
