第 1 章 绪论
1.1 选题背景
2000 年 11 月，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发〈民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》下发，明确指出：“社区建设是一项新的工作，大力推进社区建设，是我国城市经济和社会发展到一定阶段的必然要求，是面向新世纪我国城市现代化建设的重要途径。”[1]在我国城市基层社会结构面临改革与调整的转型期，社区居民委员会（以下简称“社区居委会”）的地位和作用开始显现，城市社区建设受到国家与社会各界的高度重视。
1.1 选题背景
2000 年 11 月，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发〈民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》下发，明确指出：“社区建设是一项新的工作，大力推进社区建设，是我国城市经济和社会发展到一定阶段的必然要求，是面向新世纪我国城市现代化建设的重要途径。”[1]在我国城市基层社会结构面临改革与调整的转型期，社区居民委员会（以下简称“社区居委会”）的地位和作用开始显现，城市社区建设受到国家与社会各界的高度重视。
社区居委会的定义在 1990 年 1 月 1 日颁布的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条中明确写出：居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。[2]但是，虽然名义上是居民自治组织，不属于政府，没有行政职能，可是在现实中，社区居委会却带有非常浓厚的行政色彩，承担了大量的行政性任务。这种现状的产生，源于《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下简称《居组法》）第二条和第三条的规定：“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助，居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作，协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作。”[2]
由于政府和社区居委会指导与被指导、协助与被协助的关系写入了法律条文，在现实工作中，政府与社区居委会演变成了上下级关系。社区居委会长期以来一直将基层政府视为自己的上级，将自身视为政府的各种政策、任务的实际执行者。而基层政府也将社区居委会视为政府的派出机构，将各种政府的工作任务交由社区居委会来完成。在广大市民的心目中，社区居委会就是“最末一级的政府组织”，社区居委会实际上成为了庞大的政府体系的末端，是居民百姓能够接触到的“政府”，是各种政策、各项工作得以最终接触到居民百姓的地方。这离《居组法》中所规定的社区居委会的性质相去甚远。
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2.2 社区居委会发展过程中的角色困境
2.2.1 社区居委会的“定位角色”矛盾
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1.2 文献综述
我国社区居委会自成立起便接受基层政府的领导与监督，在很长一个时期内一直作为一个高度行政化的组织，与其最初的角色定位不符。社区居委会是大多数政府工作任务的实际执行者，以十人左右的人员配置负担了基层政府十余个职能科室的上百项工作。看似不可能完成的任务，社区居委会却总是能够交上一份令基层政府相对满意的答卷，其背后涉及到社区居委会采取的种种策略行为。国内外诸多研究者曾对基层工作任务执行的过程与效果进行多方面、系统的研究。鉴于我国社区居委会的情况特殊，国内学者对于社区居委会的角色定位、其与基层政府的工作模式也有着较为深入的研究，并发现了在基层政府与社区居委会之间存在着不同程度的策略行为与共谋现象。针对这一现状的成因与影响，学者们先后站在社会学、政治学、管理学等不同角度提出了改善方案。
我国社区居委会自成立起便接受基层政府的领导与监督，在很长一个时期内一直作为一个高度行政化的组织，与其最初的角色定位不符。社区居委会是大多数政府工作任务的实际执行者，以十人左右的人员配置负担了基层政府十余个职能科室的上百项工作。看似不可能完成的任务，社区居委会却总是能够交上一份令基层政府相对满意的答卷，其背后涉及到社区居委会采取的种种策略行为。国内外诸多研究者曾对基层工作任务执行的过程与效果进行多方面、系统的研究。鉴于我国社区居委会的情况特殊，国内学者对于社区居委会的角色定位、其与基层政府的工作模式也有着较为深入的研究，并发现了在基层政府与社区居委会之间存在着不同程度的策略行为与共谋现象。针对这一现状的成因与影响，学者们先后站在社会学、政治学、管理学等不同角度提出了改善方案。
1.2.1 国内外相关研究现状
1.2.1.1 社区居委会角色定位的研究
我国《宪法》和《居民委员会组织法》对居民委员会的功能角色有明确而矛盾的规定，既是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，又要配合政府及派出机关的工作，这就使居委会有了双重角色。围绕社区居委会主要的工作内容，如居民养老、居民服务、居委会换届选举等工作事项，在研究社区居委会与街道办事处或乡镇政府、居委会与居民的关系时，社区居委会的角色偏离已经被国内大多数学者所重视，陈捷、薛元（2003）指出：“居委会不再是民众与政府之间的中介层, 而是政府本身, 它在上级政府的领导下代表政府对城市基层行使行政管权”[5]。闵学勤（2009）则更尖锐地指出社区居委会“无法回应社区大部分居民的需求”[6]，成了在区政府派出机构——街道办事处领导下的办事机构, 成了政府职能的“边脚料”（雷雨若，2006）[7]，刘冀瑗（2010）认为社区居委会“只向政府负责，而不向居民负责”[8]，杨爱平，余雁鸿（2011）指出：“社区居委会早已脱离其基层自治组织的文本属性，褪变为国家政权的末梢环节”[9]。
...............................1.2.1.1 社区居委会角色定位的研究
我国《宪法》和《居民委员会组织法》对居民委员会的功能角色有明确而矛盾的规定，既是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，又要配合政府及派出机关的工作，这就使居委会有了双重角色。围绕社区居委会主要的工作内容，如居民养老、居民服务、居委会换届选举等工作事项，在研究社区居委会与街道办事处或乡镇政府、居委会与居民的关系时，社区居委会的角色偏离已经被国内大多数学者所重视，陈捷、薛元（2003）指出：“居委会不再是民众与政府之间的中介层, 而是政府本身, 它在上级政府的领导下代表政府对城市基层行使行政管权”[5]。闵学勤（2009）则更尖锐地指出社区居委会“无法回应社区大部分居民的需求”[6]，成了在区政府派出机构——街道办事处领导下的办事机构, 成了政府职能的“边脚料”（雷雨若，2006）[7]，刘冀瑗（2010）认为社区居委会“只向政府负责，而不向居民负责”[8]，杨爱平，余雁鸿（2011）指出：“社区居委会早已脱离其基层自治组织的文本属性，褪变为国家政权的末梢环节”[9]。
第 2 章 我国城市居民委员会发展历史回顾与辨析
2.1 社区居委会的发展历史回顾
我国城市居民委员会的发展历史大致经历了三个阶段：建国初期至改革开放之前，计划经济时期的单位制阶段；改革开放至 2000 年前后，社区居委会初步建设与街居制发挥主要作用时期；2000 年后城市社区建设阶段。
2.1.1 “单位制”主导时期
2.1 社区居委会的发展历史回顾
我国城市居民委员会的发展历史大致经历了三个阶段：建国初期至改革开放之前，计划经济时期的单位制阶段；改革开放至 2000 年前后，社区居委会初步建设与街居制发挥主要作用时期；2000 年后城市社区建设阶段。
2.1.1 “单位制”主导时期
早在建国初期，
我国便出现了“城市居民委员会”这一组织。按照 1954年《城市居民委员会组织条例》的规定，城市居民委员会是群众性自治组织，主要负责办理福利事项、反映居民意见、响应政府号召、领导治安工作、调解居民纠纷等。计划经济时期，单位制在城市基层社会治理中发挥了主导作用，城市居民委员会只是社会管理的一种辅助机构。“单位”具有超强的社会整合力，从生产到生活，从一个体制内“单位人”的出生到死亡，单位几乎全部包揽，其组织能力、动员能力远远大于区、街等政府部门，更不要提本身便居于辅助地位的城市居民委员会。在以企事业为核心的单位制城市管理体系中，除了社会功能之外，单位还参与了社会资源再分配，有着经济功能。并且，每个单位中都设有党委、党支部，建立了以共产党员为核心的权力体系和网络，有着极强的行政功能。居委会作为单位制的补充，并且更多地是作为街道政府的附属，管理着少数单位体制外的无业居民。
2.1.2 “单位制”解体与社区制度确立
单位制一直延续到 20 世纪 90 年代。改革开放后，我国经济社会体制进行了改革，计划经济体制被社会主义市场经济体制所取代，随之带来的是机关精简、企业裁员，大量国企工人下岗；另一方面，改革开放后人口流动加快，社会流动越来越频繁，随着流通体制、劳动人事、社会保障、户籍等制度的改革，我国社会出现了前所未有的自由活动空间。在城乡之间，原来附着于土地上的农民大量流入城市，出现了全国规模的“民工潮”，僵硬的城乡二元格局出现了松动。单位制渐渐失去其强大的社会整合能力，逐渐分崩离析。城市基层社会管理体制也随之发生了重大变化，原本隶属于一个个单位的公民被解放出来，个人对单位的依附关系被打破。在这样的背景下，社区居委会成为公民新的组织形式，“社区”开始进入高层政策制定者的视野。1986 年，民政部首次把“社区”一词引入到实际工作当中。为了加强城市居民委员会的建设，1990 年 1 月1 日起，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》正式开始施行，从法律上对社区居委会的产生、运行和发展给予了保障。社区居委会的定义在《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条中明确写出：居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。社区居委会自此一改之前的附属地位，登上了城市基层管理的舞台，占据了举足轻重的管理岗位。
单位制一直延续到 20 世纪 90 年代。改革开放后，我国经济社会体制进行了改革，计划经济体制被社会主义市场经济体制所取代，随之带来的是机关精简、企业裁员，大量国企工人下岗；另一方面，改革开放后人口流动加快，社会流动越来越频繁，随着流通体制、劳动人事、社会保障、户籍等制度的改革，我国社会出现了前所未有的自由活动空间。在城乡之间，原来附着于土地上的农民大量流入城市，出现了全国规模的“民工潮”，僵硬的城乡二元格局出现了松动。单位制渐渐失去其强大的社会整合能力，逐渐分崩离析。城市基层社会管理体制也随之发生了重大变化，原本隶属于一个个单位的公民被解放出来，个人对单位的依附关系被打破。在这样的背景下，社区居委会成为公民新的组织形式，“社区”开始进入高层政策制定者的视野。1986 年，民政部首次把“社区”一词引入到实际工作当中。为了加强城市居民委员会的建设，1990 年 1 月1 日起，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》正式开始施行，从法律上对社区居委会的产生、运行和发展给予了保障。社区居委会的定义在《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条中明确写出：居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。社区居委会自此一改之前的附属地位，登上了城市基层管理的舞台，占据了举足轻重的管理岗位。
2.2 社区居委会发展过程中的角色困境
2.2.1 社区居委会的“定位角色”矛盾
对于社区居委会的定位，国家从一开始希望它扮演的是群众自治组织，深入到市民社会之中，成为能够代表市民社会声音的基层组织。因此，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条规定：社区居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。第八条规定：居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生；根据居民意见，也可以由每个居民小组选举代表二至三人选举产生。第十条规定：居民委员会向居民会议负责并报告工作。居民会议由居民委员会召集和主持。有五分之一以上的十八周岁以上的居民、五分之一以上的户或者三分之一以上的居民小组提议，应当召集居民会议。涉及全本居民利益的重要问题，居民委员会必须提请居民会议讨论决定。居民会议有权撤换和补选居民委员会成员。[2] 由此可见，按照法律，社区居委会的全体成员应由辖区内的居民选出，对居民负责，切实做到来自居民、服务居民、接受居民监督，是一个社会组织。
然而，在将社区居委会定位为群众性自治组织的同时，国家并未给予其真正发展“自治”的环境，始终未曾让其脱离控制。《居组法》第六条中有着这样的规定：居民委员会的设立、撤销、规模调整，由不设区的市、市辖区的人民政府决定。第十七条：居民委员会的工作经费和来源，居民委员会成员的生活补贴费的范围、标准和来源，由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并拨付；经居民会议同意，可以从居民委员会的经济收入中给予适当补助。居民委员会的办公用房，由当地人民政府统筹解决。[2]社区居委会成员应来自于民选，但社区居委会的成立，却是政府说了算的。社区居委会的建设的基本原则第一条即是“坚持党的领导，把握正确方向”，在社区居委会中，拥有最高决策权的是党组织书记。即使在近几年，居委会主任、服务站站长的任命都已经开始走选举、公开招聘的程序时，党组织书记的人选仍是由基层政府所决定。同时，当地基层人民政府还是社区居委会的工作经费来源、办公用房提供者。社区居委会的从无到有、正常运营的物质条件，均被基层政府一手把控，基层政府才是社区居委会真正的“衣食父母”，把握着社区居委会的两条命脉。#p#分页标题#e#
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3.1 研究对象的基本描述...............................19
3.2 研究对象的典型敷衍行为............................ 20
第 4 章 获得性敷衍的成因....................................36
4.1 社会环境：社区无法企及的“单位制”优势..................................36
4.2 基层政府：惯性工作逻辑与无法兑现的“晋升”承诺................................ 37
第 5 章 结论与思考...................................... 43
5.1 研究结论............................... 43
5.1.1 “第三领域”成为社区居委会的自我角色认识和定位.........................43
5.1.2 “获得性敷衍”是社区居委会基于自我认知的理性行为选择............ 43
第 4 章 获得性敷衍的成因
4.1 社会环境：社区无法企及的“单位制”优势
建国初期到 20 世纪 80 年代，我国传统的城市社会组织管理体制以计划经济为基础。我国特色的组织管理制度“单位制”是计划经济时期的主要组织管理形式，人民群众全部被纳入一个个单位的管理范畴，工作在单位，居住亦是在“单位制社区”，即一栋栋职工家属楼、一个个宿舍大院等等小区中。在单位制社区中，居民们既是同事又是邻居，上班同车间，下班住隔壁，朝夕相处、相互了解，身处在一个完全的“熟人社会”，一个人从出生到死亡，从工作到生活，都与单位有着无法割舍的关系。单位除了担负着与自身性质相一致的经济和生产功能之外，还必须全面负担社会成员的生老病死和衣食住行，从而形成了“单位办社会”的情形。
单位制社区对其所辖的居民有着极高的整合能力，承担了无限责任，从生产到生活无所不包，单位承包了成员从摇篮到坟墓的一切。在单位中，党委是毫无疑问的“龙头”，当需要完成工作任务时，全体成员都要无条件配合，强制性参与，工作任务的完成有着制度层面的保障。成员有任何问题，只要找单位便都能得到解决，因此成员对单位有着无与伦比的归属感与依赖性。这一特性也导致了单位制社区的居民缺乏自治意识，日常工作与生活中的一切，都会有“单位领导”来解决。
.................................第 5 章 结论与思考
5.1 研究结论
参考文献（略）
