第一章 我国传统边疆乡村治理格局的历史鸟瞰
第一节 边疆乡村治理格局的历史流变
社会发展规划与改革历来与国家的主导性紧密相关，我国边疆乡村治理格局的变迁是与国家主导建构离不开的。我国每一阶段边疆乡村治理格局都有其特定的社会环境，与国家总体战略及顶层设计紧密联系。我国边疆传统乡村治理格局大致经历了“政社合一”的乡村治理格局、“乡政村治”的乡村治理格局。
一、“政社合一”的边疆乡村治理格局
中华人民共和国成立以前，我国经历了百余年的外战与内乱，乡村治理失序，依靠宗族势力进行乡村秩序维护已经不再可能。中华人民共和国成立以后，国家着手建立乡村社会秩序、整合乡村社会资源、巩固国家政权，通过土地改革运动、农业合作化运动、人民公社化运动，国家行政权力逐渐深入和控制乡村社会，最终形成了“政社合一”的传统边疆乡村治理格局。
（一）我国边疆乡村“政社合一”治理格局的历史形成过程
1、土地改革运动
建国以后，我国边疆乡村地区存在土地等生产资料与人口压力，封建地主阶级与农民阶级矛盾严重的问题。为了巩固新生政权，解决土地等生产资料与人口压力之间的矛盾，我国边疆乡村地区开始推行土地改革。边疆乡村地区具有特殊的地理环境、社会历史文化、复杂的民族宗教、社会经济发展不均衡等特点，因此我国边疆乡村的土地改革采取谨慎稳妥的态度，根据当地实际情况以分步推进的方式推进土地改革。例如在云南边疆少数民族地区，存在原始形态、封建地主经济、封建领主经济、奴隶制经济等，采取和平协商进行土地改革的策略，直接过渡到社会主义社会。经过土地改革运动，解决了封建地主大量占有土地等生产资料的问题，贫苦农民拥有了自己的土地等生产资料，经济负担减轻，生产积极性得到很大提高。土地改革使农民逐步成为乡村社会的主人，增强了农民对于国家新政权的政治认同，国家行政主导性力量介入到边疆乡村社会。亨廷顿指出“像中国这样的国家要进行土地改革，在政府和农民之间有两种组织体系是必不可少的。其一是政府必须建立一个新的、经费充裕的行政组织，配备立志于改革大业的专门人才去主持其事，即建立专司其事的机构。其二便是农民自身的组织。集中的权力能够颁布土地改革法令，但只有广泛扩展的权力才能使这些法令成为现实”①。以划分阶级、土地没收、征收财产方式进行的土地改革顺利进行，离不开国家基层政权组织的建立，因此，边疆乡村地区土地改革运动中，人民法庭、农会、土地改革工作队等组织在边疆乡村地区纷纷出现，并且发挥了很大作用。这一时期，我国边疆乡村地区乡-村政权以及共产党基层组织建立。
........................
第二节 传统边疆乡村治理格局的演变特征
一、治理主体由一元向多元转变
“政社合一”的人民公社治理格局是与国家建构分不开的，从中华人民共和国成立之初的土地改革到人民公社建立，国家在进行边疆乡村整合与巩固乡村基层政权方面都起着不可替代的作用。“这一时期奉行的是一种经济上的命令体制、政治上的高度一元化组织和领导体制，公与私、国家与社会、政府与民间几乎完全合为一体”①。这种背景下，市场与社会没有发育的空间，国家则在管理中发挥“政治全能主义”作用，以国家为单一治理主体的治理格局，渗透着社会的方方面面，控制着社会的各个层级，呈现出强政府-无市场-无社会的状态。在我国边疆乡村社会表现为以基层党政组织为核心的国家机构实行一元主体治理。按照整个人民公社治理格局历史发展来看，基层公共权力集中于单一的基层党政组织。在农民的主体性地位方面，土地改革使农民翻了身，获得了主体性地位，但是在合作化阶段，从互助组、初级社、高级社组建过程中，从最初的自愿入社到依靠政治强制入社，农民的主体性地位随着农业合作化运动而逐渐边缘化。公社时期，农民社会流动、市场交换的权利被剥夺。在社会组织方面，乡村宗族等传统社会组织发展空间受到冲击，“政权下乡”和“政党下乡”使得国家权力在基层乡村起着绝对主导作用。人民公社成立，“政社合一”的边疆乡村治理格局得到进一步巩固。经济上，统购统销政策的制定，乡村社会严重缺乏市场空间。社会上，户籍政策的制定与实施，限制了乡村人口的流动，农民活动只能限于“生于斯，长于斯”的一片土地上。政治上，“政社合一”的人民公社高度集权，凭借严密的科层式结构对经济、政治、社会、文化、军事等方面进行精细的管控，农民的民主权利得不到有效保障。这种背景下，我国边疆乡村社会展现出高度的同质性，整个社会趋于板结，农民主体、社会组织主体的作用、市场空间受到了大幅度压缩，整个边疆乡村社会处于国家主导下的一元治理主体格局之中。
第三章 传统边疆乡村治理格局的症结探微 ...................... 44（一）我国边疆乡村“政社合一”治理格局的历史形成过程
1、土地改革运动
建国以后，我国边疆乡村地区存在土地等生产资料与人口压力，封建地主阶级与农民阶级矛盾严重的问题。为了巩固新生政权，解决土地等生产资料与人口压力之间的矛盾，我国边疆乡村地区开始推行土地改革。边疆乡村地区具有特殊的地理环境、社会历史文化、复杂的民族宗教、社会经济发展不均衡等特点，因此我国边疆乡村的土地改革采取谨慎稳妥的态度，根据当地实际情况以分步推进的方式推进土地改革。例如在云南边疆少数民族地区，存在原始形态、封建地主经济、封建领主经济、奴隶制经济等，采取和平协商进行土地改革的策略，直接过渡到社会主义社会。经过土地改革运动，解决了封建地主大量占有土地等生产资料的问题，贫苦农民拥有了自己的土地等生产资料，经济负担减轻，生产积极性得到很大提高。土地改革使农民逐步成为乡村社会的主人，增强了农民对于国家新政权的政治认同，国家行政主导性力量介入到边疆乡村社会。亨廷顿指出“像中国这样的国家要进行土地改革，在政府和农民之间有两种组织体系是必不可少的。其一是政府必须建立一个新的、经费充裕的行政组织，配备立志于改革大业的专门人才去主持其事，即建立专司其事的机构。其二便是农民自身的组织。集中的权力能够颁布土地改革法令，但只有广泛扩展的权力才能使这些法令成为现实”①。以划分阶级、土地没收、征收财产方式进行的土地改革顺利进行，离不开国家基层政权组织的建立，因此，边疆乡村地区土地改革运动中，人民法庭、农会、土地改革工作队等组织在边疆乡村地区纷纷出现，并且发挥了很大作用。这一时期，我国边疆乡村地区乡-村政权以及共产党基层组织建立。
........................
第二节 传统边疆乡村治理格局的演变特征
一、治理主体由一元向多元转变
“政社合一”的人民公社治理格局是与国家建构分不开的，从中华人民共和国成立之初的土地改革到人民公社建立，国家在进行边疆乡村整合与巩固乡村基层政权方面都起着不可替代的作用。“这一时期奉行的是一种经济上的命令体制、政治上的高度一元化组织和领导体制，公与私、国家与社会、政府与民间几乎完全合为一体”①。这种背景下，市场与社会没有发育的空间，国家则在管理中发挥“政治全能主义”作用，以国家为单一治理主体的治理格局，渗透着社会的方方面面，控制着社会的各个层级，呈现出强政府-无市场-无社会的状态。在我国边疆乡村社会表现为以基层党政组织为核心的国家机构实行一元主体治理。按照整个人民公社治理格局历史发展来看，基层公共权力集中于单一的基层党政组织。在农民的主体性地位方面，土地改革使农民翻了身，获得了主体性地位，但是在合作化阶段，从互助组、初级社、高级社组建过程中，从最初的自愿入社到依靠政治强制入社，农民的主体性地位随着农业合作化运动而逐渐边缘化。公社时期，农民社会流动、市场交换的权利被剥夺。在社会组织方面，乡村宗族等传统社会组织发展空间受到冲击，“政权下乡”和“政党下乡”使得国家权力在基层乡村起着绝对主导作用。人民公社成立，“政社合一”的边疆乡村治理格局得到进一步巩固。经济上，统购统销政策的制定，乡村社会严重缺乏市场空间。社会上，户籍政策的制定与实施，限制了乡村人口的流动，农民活动只能限于“生于斯，长于斯”的一片土地上。政治上，“政社合一”的人民公社高度集权，凭借严密的科层式结构对经济、政治、社会、文化、军事等方面进行精细的管控，农民的民主权利得不到有效保障。这种背景下，我国边疆乡村社会展现出高度的同质性，整个社会趋于板结，农民主体、社会组织主体的作用、市场空间受到了大幅度压缩，整个边疆乡村社会处于国家主导下的一元治理主体格局之中。
........................
第二章 传统边疆乡村治理格局的反思
第一节 边疆乡镇政府不足分析
在“乡政村治”下的传统边疆乡村治理格局中，边疆乡村实行基层群众自治制度，村委会作为实行自我管理、自我教育、自我服务的群众自治组织，乡镇政府作为最基层的国家政权组织，在乡村治理中充当着政策执行者、公共服务提供者、社会秩序维护者的角色，乡镇政府与村级自治组织二者之间是指导与协助的关系。但是，这一理想化的制度设计在现实运行中却没有得到完全的良性运行，限制了“乡政村治”的理想发展。
一、管控治理方式仍然存在
“乡镇政府越来越将村级组织作为行政官僚体系的一个部分进行控制，更加强调基层政府对于村级组织的控制、基层党委对于村党组织的控制”①。边疆乡镇政府管控治理方式成为边疆乡村社会协同治理的一大障碍，主要表现在乡镇党委与村民自治、乡镇政府与村民自治两大关系上，这种治理方式会挤压边疆乡村社会自治空间，影响乡村民众诉求的及时传达。
（一）乡镇党委与村民自治
乡镇党委在思想领导、自治领导、政治领导方面对村党支部发挥着至关重要作用，尤其是边疆乡村社会在宗教、民族、地缘政治等方面特别复杂，乡镇党委承担着比“腹地”要重的职责，这在一定程度上使得边疆乡镇党委在治理过程中出现不同程度的控制或干预现象。首先，边疆乡镇政府通过党支部实现对村委会的控制。村党支部作为基层群众自治的领导核心，在乡村治理的工作中发挥领导作用，乡镇党委通过村党支部的领导作用管控乡村社会事务。村党支书能够由直接领导机构乡镇党委任免或者推荐，也能够由乡村民众民主选举产生。实际情况则是一些乡镇党委担心经过民主选举党支书会导致乡村控制权力相应减弱，而采取直接任命或者推荐的方式保证乡镇党委人事任免的顺利进行，使得村党支部的民主选举只保留在制度层面，没有过渡为实践层面。其次，控制村委会选举。在村委会选举期间，乡镇党委会专门派工作组对村委会选举工作进行工作指导和监督，一方面，可以保证基层民主政治的有序发展，另一方面也保障了村民的民主政治权利，培养乡村民众的治理主体意识。实际上却出现了不理想的情况，一些乡镇党委没有正确认识到基层群众自治的重要性或者认为民众素质不高，认为选举会导致秩序混乱等原因，通过多种手段对基层民主自治进行干预和控制，通过直接选定村委会主任等候选人，导致民主选举成为一种形式。再次，在日常工作中，部分乡镇党委人员遵循陈旧管理理念，将村委会当做乡镇的附属机构，将村委会干部看做党管理的干部，通过计划、命令等方式干预村委会自治事务，将自己意志强加于村委会自治事务之中。
第二章 传统边疆乡村治理格局的反思
第一节 边疆乡镇政府不足分析
在“乡政村治”下的传统边疆乡村治理格局中，边疆乡村实行基层群众自治制度，村委会作为实行自我管理、自我教育、自我服务的群众自治组织，乡镇政府作为最基层的国家政权组织，在乡村治理中充当着政策执行者、公共服务提供者、社会秩序维护者的角色，乡镇政府与村级自治组织二者之间是指导与协助的关系。但是，这一理想化的制度设计在现实运行中却没有得到完全的良性运行，限制了“乡政村治”的理想发展。
一、管控治理方式仍然存在
“乡镇政府越来越将村级组织作为行政官僚体系的一个部分进行控制，更加强调基层政府对于村级组织的控制、基层党委对于村党组织的控制”①。边疆乡镇政府管控治理方式成为边疆乡村社会协同治理的一大障碍，主要表现在乡镇党委与村民自治、乡镇政府与村民自治两大关系上，这种治理方式会挤压边疆乡村社会自治空间，影响乡村民众诉求的及时传达。
（一）乡镇党委与村民自治
乡镇党委在思想领导、自治领导、政治领导方面对村党支部发挥着至关重要作用，尤其是边疆乡村社会在宗教、民族、地缘政治等方面特别复杂，乡镇党委承担着比“腹地”要重的职责，这在一定程度上使得边疆乡镇党委在治理过程中出现不同程度的控制或干预现象。首先，边疆乡镇政府通过党支部实现对村委会的控制。村党支部作为基层群众自治的领导核心，在乡村治理的工作中发挥领导作用，乡镇党委通过村党支部的领导作用管控乡村社会事务。村党支书能够由直接领导机构乡镇党委任免或者推荐，也能够由乡村民众民主选举产生。实际情况则是一些乡镇党委担心经过民主选举党支书会导致乡村控制权力相应减弱，而采取直接任命或者推荐的方式保证乡镇党委人事任免的顺利进行，使得村党支部的民主选举只保留在制度层面，没有过渡为实践层面。其次，控制村委会选举。在村委会选举期间，乡镇党委会专门派工作组对村委会选举工作进行工作指导和监督，一方面，可以保证基层民主政治的有序发展，另一方面也保障了村民的民主政治权利，培养乡村民众的治理主体意识。实际上却出现了不理想的情况，一些乡镇党委没有正确认识到基层群众自治的重要性或者认为民众素质不高，认为选举会导致秩序混乱等原因，通过多种手段对基层民主自治进行干预和控制，通过直接选定村委会主任等候选人，导致民主选举成为一种形式。再次，在日常工作中，部分乡镇党委人员遵循陈旧管理理念，将村委会当做乡镇的附属机构，将村委会干部看做党管理的干部，通过计划、命令等方式干预村委会自治事务，将自己意志强加于村委会自治事务之中。
.........................
（一）“双重管理体制”的制约
第二节 边疆乡村社会组织协同困境
一、总体发展缓慢
我国边疆地区由于地理环境的偏僻性、经济发展水平低、社会发育不足、民众公共参与意识及民主意识欠缺等原因，相比于东部沿海和中部地区来讲，我国边疆社会组织发展缓慢，数量较少并且规模不大。截止到目前为止，“在江苏、广东、浙江、山东等东部沿海地区，社会组织累计登记数量分别为 90971个、60673 个、53533 个、51009 个，全国占比分别为 11.28%、8.38%、6.64%、6.33%。在我国边疆地区，社会组织数量相比之下具有很大差距，在甘肃和广西两地，社会组织相比于其他边疆省区来说，相对较多，但是其社会组织累计登记数量分别为 27194 个、26347 个，全国占比分别为 3.37%、3.27%，而在内蒙古、吉林、新疆省区，社会组织累计登记分别 15945 个、13352 个、8349 个，全国占比分别为 1.98%、1.66%、1.04%，而西藏社会组织在全国中最少，累计登记仅有 645 个，全国占比远不及 1%。2018 年，我国边疆社会组织增长率也比较低，例如新疆、西藏增长率仅为 4.47%、1.42%”①。我国边疆社会组织发育严重不足，与东部沿海地区和中部地区有很大的差距。我国社会转型过程中，边疆乡村社会的民众需求逐渐多元化，解决边疆乡村社会问题、满足不同群体或个体的诉求，仅仅依靠政府单一治理主体远远不够，还需要社会的参与，发挥社会组织在边疆乡村社会治理中的功能。但是，目前，边疆社会组织发育缓慢，力量薄弱，尤其突出的是社会组织主要分布和活动于城市，乡村地区社会组织分布较少，社会组织参与乡村社会治理的效力受到很大限制。#p#分页标题#e#
二、外部制约：发展受限一、总体发展缓慢
我国边疆地区由于地理环境的偏僻性、经济发展水平低、社会发育不足、民众公共参与意识及民主意识欠缺等原因，相比于东部沿海和中部地区来讲，我国边疆社会组织发展缓慢，数量较少并且规模不大。截止到目前为止，“在江苏、广东、浙江、山东等东部沿海地区，社会组织累计登记数量分别为 90971个、60673 个、53533 个、51009 个，全国占比分别为 11.28%、8.38%、6.64%、6.33%。在我国边疆地区，社会组织数量相比之下具有很大差距，在甘肃和广西两地，社会组织相比于其他边疆省区来说，相对较多，但是其社会组织累计登记数量分别为 27194 个、26347 个，全国占比分别为 3.37%、3.27%，而在内蒙古、吉林、新疆省区，社会组织累计登记分别 15945 个、13352 个、8349 个，全国占比分别为 1.98%、1.66%、1.04%，而西藏社会组织在全国中最少，累计登记仅有 645 个，全国占比远不及 1%。2018 年，我国边疆社会组织增长率也比较低，例如新疆、西藏增长率仅为 4.47%、1.42%”①。我国边疆社会组织发育严重不足，与东部沿海地区和中部地区有很大的差距。我国社会转型过程中，边疆乡村社会的民众需求逐渐多元化，解决边疆乡村社会问题、满足不同群体或个体的诉求，仅仅依靠政府单一治理主体远远不够，还需要社会的参与，发挥社会组织在边疆乡村社会治理中的功能。但是，目前，边疆社会组织发育缓慢，力量薄弱，尤其突出的是社会组织主要分布和活动于城市，乡村地区社会组织分布较少，社会组织参与乡村社会治理的效力受到很大限制。#p#分页标题#e#
（一）“双重管理体制”的制约
我国社会组织的快速发展是在 20 世纪 90 年代出现的，“双重管理”体制也在同时期得到确立，目前这一双重管理体制发展的比较成熟。社会组织“双重管理”体制是对于社会组织的管理分为两个部分，即登记注册管理和日常业务管理，以此来加强社会组织的监督和管理。社会团体、社会服务机构在登记注册前需要获得相关业务主管部门批准，然后才能进行登记注册。业务主管单位负责批准、任命社会组织主要领导成员、审批组织重大活动、指导并且监督组织日常工作和组织财务；登记管理部门主要负责社会组织登记注册、年检、监督管理等事项。但是目前“高门槛、多重管理、支持不足大大制约了边疆民族地区非政府组织的健康发展”①。我国边疆地区社会组织需要获得正式地位，得到政府认可就必须进行登记注册管理，但是注册管理的程序严格和申请手续繁杂等条件较多，加上部分社会组织进行注册登记的意愿不强甚至不愿进行注册登记等一系列原因，一方面导致部分社会组织难以进行组织登记注册，得不到很好发展；另外一方面，导致部分社会组织游离于监管体制之外，出现社会组织监督和管理问题，加大政府治理难度。这些游离于政府登记管理之外的社会组织或者草根组织，他们随着社会变化而成长起来，发展相对较快、数量较多，但是其却因为由于没有合法身份，无法得到政府正式认可和社会认同，发展规模小、资金筹措不足、水平不高，其服务功能受限，边疆乡村社会治理功能较弱。
...........................
第一节 我国体制机制因素制约 ..................................... 44
一、压力型行政体制 ............................................... 44
二、乡镇事权财权不对称 ............................................ 45
第四章 新时代边疆乡村治理格局建构的路径 ................... 57
第一节 党委领导：边疆乡村治理格局建构的根本 ................... 57
一、加强党组织队伍建设 ............................................ 57
二、提高边疆乡村基层党组织凝聚力 .................................. 59
第四章 新时代边疆乡村治理格局建构的路径
第一节 党委领导：边疆乡村治理格局建构的根本
中国共产党是夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利、实现乡村振兴、全面建成小康社会的领头军。“基层党组织在乡村治理现代化过程中发挥协调与整合功能，寻求乡村社会最大公共利益，凝聚共识，发挥着领导、协调、保障和激励作用”①。边疆乡村基层党组织是党在乡村的基础组织，是国家与农民的桥梁，发挥宣传国家大政方针、联系群众、凝聚人心的作用。边疆乡村基层党组织不仅代表着党和政府的形象，而且扮演着乡村经济发展者、民主政治文化推动者、社会组织引导者、民族团结引领者、边疆稳定维护者、乡村社会治安维护者、乡村小康领导者的角色，其战斗力、凝聚力、号召力的发挥决定着边疆乡村的整体发展。因此，需要加强边疆乡村基层党组织建设，有效发挥边疆乡镇党委领导核心作用。
..........................
结语
参考文献（略）
