第 1 章 绪论
1.1 选题背景及研究意义
1.1.1 选题背景
从 20 世纪 80 年代开始，世界各国政府在公共部门推行透明化改革，同时，参与式民主逐渐兴起并取得了主流话语权，因此，作为透明化改革的重要内容和参与式民主的不可或缺的组成部分，政府信息公开成为新时代和新形势下民主政治发展的一种趋势和走向，推进政府信息公开不仅对实现现代民主制度具有实际意义，而且对衡量国家民主政治发展具有标志性作用①。
国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》指出，除了保密事项之外，行政机关应向公众公布一切政府信息②。国务院发布的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称为《信息公开条例》）规定，县级政府办公室、经过县级政府授权的负责相关信息公开工作的主管部门承担政府信息公开的日常工作，确定的主管部门需要通过政府公报、政府网站、新闻发布会、报刊、广播、电视等方式向公众公布政府信息③。《信息公开条例》从行政法规层面，为如何进行县级政府信息公开工作提供了一份的指导和规范。
《中国行政透明度观察报告 2014-2015》指出，在省、市、县三级地方政府建制中，越往下政府透明度越低，越往下政府依申请公开回应度越低，越往下政府信息公开主动度越低④。这说明在进行政府信息公开工作上，县级政府与省级政府、市级政府相比存在较大的差距。但是，与省级政府、市级政府相比，县级政府一方面由于管辖较多的行政地域单位（乡镇），行政任务相对较重，另一方面由于位于三级地方政府建制的末级，所管理的公共事务大多与县级公民的生产、生活活动息息相关，这一特性要求县级政府应更加重视信息公开工作，因为当公众知晓了自己关注的事项，会比较认同政府决策。所以，研究县级政府信息公开问题不但对提高县级政府信息公开工作质量具有理论和实际意义，而且对促进县级政府提供优质公共服务、维护社会公共利益具有非凡作用。
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1.2 国内外研究综述
1.2.1 国外研究现状
关于政府信息公开，国外学者侧重研究知情权问题⑧，提出了“政府信息公开的本质是保障公民知情权的问题”的观点，其研究主要围绕着知情权的含义、合理来源、公开和保密间的关系三个方面展开。
首先，国外学术界一直对解释知情权的含义有不同的声音。赫伯特·N·佛斯特（1999）⑨、仙内敏弘和古川纯（1996）⑩、阿部照哉（2006）11等都对知情权的含义提出了自己的见解和相应论证，其中，笔者比较赞成平松毅提出的知情权含义，因为这个含义从公众的角度较为系统地包含了政府信息输出的过程。平松毅（1986）认为知情权是指，“公众有权要求获取信息，这个‘权’包括公众接受政府信息的权利、公众要求政府公开信息的权利（依申请公开），公众行使知情权时不应受到权力的妨碍与干涉” 。
其次，国外学者也对知情权的合理来源进行了理论深挖，主要包括言论自由理论和人民主权理论，从学术研究层面肯定了政府信息公开的合理性。如亚历山大·米克尔约翰（2003）认为需以公众同意、集体选择为基础建立合法的民主政府，公众政治参与、管理公共事务等应首先自由、充分地获取信息，而这些是民主政体运作的重要组成部分。
最后，除了主要研究知情权之外，部分国外学者比较关注如何区分和保护国家秘密、商业机密（依法受到保护的部分）、个人隐私等的事项，即划分保密范围。公开与保密相互依存，一方面需要公开政府信息，确保公众自由、充分地获取信息，另一方面需要保守秘密，保障国家秘密不得公开、商业机密（依法受到保护的部分）不得泄露、个人隐私不得侵犯。如凯特?H（2008）研究了“9?11 事件”事件发生后美国政府如何既公开信息，又进行保密，她指出，在面临公开和保密矛盾时，美国政府应首要保守国家秘密、商业机密（依法受到保护的部分）、个人隐私等事项。
第 3 章 县级政府信息公开现状分析——以庆元县为例 ................................. 161.2 国内外研究综述
1.2.1 国外研究现状
关于政府信息公开，国外学者侧重研究知情权问题⑧，提出了“政府信息公开的本质是保障公民知情权的问题”的观点，其研究主要围绕着知情权的含义、合理来源、公开和保密间的关系三个方面展开。
首先，国外学术界一直对解释知情权的含义有不同的声音。赫伯特·N·佛斯特（1999）⑨、仙内敏弘和古川纯（1996）⑩、阿部照哉（2006）11等都对知情权的含义提出了自己的见解和相应论证，其中，笔者比较赞成平松毅提出的知情权含义，因为这个含义从公众的角度较为系统地包含了政府信息输出的过程。平松毅（1986）认为知情权是指，“公众有权要求获取信息，这个‘权’包括公众接受政府信息的权利、公众要求政府公开信息的权利（依申请公开），公众行使知情权时不应受到权力的妨碍与干涉” 。
其次，国外学者也对知情权的合理来源进行了理论深挖，主要包括言论自由理论和人民主权理论，从学术研究层面肯定了政府信息公开的合理性。如亚历山大·米克尔约翰（2003）认为需以公众同意、集体选择为基础建立合法的民主政府，公众政治参与、管理公共事务等应首先自由、充分地获取信息，而这些是民主政体运作的重要组成部分。
最后，除了主要研究知情权之外，部分国外学者比较关注如何区分和保护国家秘密、商业机密（依法受到保护的部分）、个人隐私等的事项，即划分保密范围。公开与保密相互依存，一方面需要公开政府信息，确保公众自由、充分地获取信息，另一方面需要保守秘密，保障国家秘密不得公开、商业机密（依法受到保护的部分）不得泄露、个人隐私不得侵犯。如凯特?H（2008）研究了“9?11 事件”事件发生后美国政府如何既公开信息，又进行保密，她指出，在面临公开和保密矛盾时，美国政府应首要保守国家秘密、商业机密（依法受到保护的部分）、个人隐私等事项。
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第 2 章 政府信息公开的理论分析
2.1 政府信息公开的内涵
2.1.1 政府信息公开的含义
政府信息是指，行政机关在奉行工作职责、做出行政决策、进行行政活动的过程中制造、获取、记载和保存的信息。可以从四个方面解析这个概念：第一，“政府”是指狭义的政府，即行政机关；第二“行政机关”是指广义的行政机关，即各级政府及其职能部门、经过各级政府及其职能部门授权的依法行使行政职权的组织；第三，“制造、获取”，即政府信息产生的方式，是指行政机关在奉行工作职责、做出行政决策、进行行政活动的过程中制造、获取本机关的信息，和行政机关在奉行工作职责、做出行政决策、进行行政活动的过程中获取其他机关、组织、个人的信息；第四，“信息”具有其独特性，首先，行政机关是政府信息的管理主体，而行政机关是依法行使行政职权的组织，其制作、获取的信息具有重要性、权威性、准确性，属于紧要的有价值的信息。其次，因为掌握大量的有价值的信息，行政机关易于以较低的违背成本利用信息作为工具，破坏实现公民知情权的保障，为寻租性腐败提供温床，损害公众公共利益，而政府信息公开是杜绝以上情况的有效途径。
第 2 章 政府信息公开的理论分析
2.1 政府信息公开的内涵
2.1.1 政府信息公开的含义
政府信息是指，行政机关在奉行工作职责、做出行政决策、进行行政活动的过程中制造、获取、记载和保存的信息。可以从四个方面解析这个概念：第一，“政府”是指狭义的政府，即行政机关；第二“行政机关”是指广义的行政机关，即各级政府及其职能部门、经过各级政府及其职能部门授权的依法行使行政职权的组织；第三，“制造、获取”，即政府信息产生的方式，是指行政机关在奉行工作职责、做出行政决策、进行行政活动的过程中制造、获取本机关的信息，和行政机关在奉行工作职责、做出行政决策、进行行政活动的过程中获取其他机关、组织、个人的信息；第四，“信息”具有其独特性，首先，行政机关是政府信息的管理主体，而行政机关是依法行使行政职权的组织，其制作、获取的信息具有重要性、权威性、准确性，属于紧要的有价值的信息。其次，因为掌握大量的有价值的信息，行政机关易于以较低的违背成本利用信息作为工具，破坏实现公民知情权的保障，为寻租性腐败提供温床，损害公众公共利益，而政府信息公开是杜绝以上情况的有效途径。
学术界一直对解释政府信息公开的含义具有不同的声音。褚松燕（2003）以法律视角解释了政府信息公开的含义25。卢琳（2003）则以行政这一层面对政府信息公开的含义进行了解读：“政府信息公开又称行政咨询公开，公众和特定公民根据自身需求，向行政机关咨询、获取有关信息的行为”26。在前人研究的基础上，笔者认为，政府信息公开是指行政机关及其职权部门按照法定程序、以法定形式公开其在奉行工作职责、做出行政决策、进行行政活动过程中制造、获取的信息，并允许公众依法利用这些信息的行为。同时，值得一提的是，需要区分开“政府信息公开”与“政务公开”这两个概念，因为这两个概念经常容易被人们混用。
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2.2 政府信息公开的主要理论
2.2.1 信息不对称理论
乔治·阿克洛夫最早提出了信息不对称理论，他认为“由于质量信息不对称，消费者无法正确判定商品的价值，因此只能选择以平均质量定价，久而久之，市场会自动选择以低质量产品代替高质量产品以谋求利益，从而导致市场的萎缩和社会福利的损失”30。按照信息不对称理论，由于信息不对称，拥有信息优势的一方往往容易因为追求利益做出违背道德的行为，处于信息劣势地位的一方则往往容易因为害怕承担风险做出逆向选择。
政府与公众之间也有信息不对称的情况，根据笔者了解调查到的数据，我国政府掌握着全社会信息资源中有价值的信息的比例高达百分之八十。如果政府因为追求利益而垄断政府信息，公众也将会因为无法获取有关信息而降低对政府的信任度，犹如道德败坏方和逆向选择方的一场博弈，最终导致双方利益受损。因此，信息不对称是一个值得工作前线人员和学术研究学者们予以重视的主题。
2.2.1 信息不对称理论
乔治·阿克洛夫最早提出了信息不对称理论，他认为“由于质量信息不对称，消费者无法正确判定商品的价值，因此只能选择以平均质量定价，久而久之，市场会自动选择以低质量产品代替高质量产品以谋求利益，从而导致市场的萎缩和社会福利的损失”30。按照信息不对称理论，由于信息不对称，拥有信息优势的一方往往容易因为追求利益做出违背道德的行为，处于信息劣势地位的一方则往往容易因为害怕承担风险做出逆向选择。
政府与公众之间也有信息不对称的情况，根据笔者了解调查到的数据，我国政府掌握着全社会信息资源中有价值的信息的比例高达百分之八十。如果政府因为追求利益而垄断政府信息，公众也将会因为无法获取有关信息而降低对政府的信任度，犹如道德败坏方和逆向选择方的一场博弈，最终导致双方利益受损。因此，信息不对称是一个值得工作前线人员和学术研究学者们予以重视的主题。
2.2.2 人民主权理论
约翰·洛克最早阐述了“天赋人权”思想，他认为人人平等，天生享有自然法规定的自然权利，包含生命权、财产权和自由权等。随后，法国启蒙思想家让·雅克·卢梭继承和发展了约翰·洛克的思想和理论，提出了“主权在民”思想，他认为民众主导国家权力的运用，是国家权力的所有者和归属者 。德国思想家卡尔·马克思从历史唯物主义的层面进一步阐述了人民和国家的关系，他认为人民“有权为自己建立新的国家制度”，而“国家制度如果不复能够体现和代表人民的意志，那么这些国家制度就变成了名不副实的东西，失去了其原有的合理来源” 。
按照人民主权理论，人民主导国家权力的运用和行使，是国家权力的所有者、归属者。我国宪法也有体现人民主权原则，即对人民和国家、政府间的关系进行了明确的相应的规定：“中华人民共和国，由人民主导国家权力，人民是国家权力的所有者和归属者”。因此，人民是政府的主人，是政府信息的所有者，人民有权获取政府信息，政府有义务向人民公开信息。只有人民能够知晓准确、充分的政府信息，才能有效地监督政府、参与政府决策和管理。综上所述，人民既然有权知晓、获取政府信息，又有相关的知晓、获取政府信息的自身诉求，这些使进行政府公开信息具体工作成为必要和可操作。 #p#分页标题#e#
约翰·洛克最早阐述了“天赋人权”思想，他认为人人平等，天生享有自然法规定的自然权利，包含生命权、财产权和自由权等。随后，法国启蒙思想家让·雅克·卢梭继承和发展了约翰·洛克的思想和理论，提出了“主权在民”思想，他认为民众主导国家权力的运用，是国家权力的所有者和归属者 。德国思想家卡尔·马克思从历史唯物主义的层面进一步阐述了人民和国家的关系，他认为人民“有权为自己建立新的国家制度”，而“国家制度如果不复能够体现和代表人民的意志，那么这些国家制度就变成了名不副实的东西，失去了其原有的合理来源” 。
按照人民主权理论，人民主导国家权力的运用和行使，是国家权力的所有者、归属者。我国宪法也有体现人民主权原则，即对人民和国家、政府间的关系进行了明确的相应的规定：“中华人民共和国，由人民主导国家权力，人民是国家权力的所有者和归属者”。因此，人民是政府的主人，是政府信息的所有者，人民有权获取政府信息，政府有义务向人民公开信息。只有人民能够知晓准确、充分的政府信息，才能有效地监督政府、参与政府决策和管理。综上所述，人民既然有权知晓、获取政府信息，又有相关的知晓、获取政府信息的自身诉求，这些使进行政府公开信息具体工作成为必要和可操作。 #p#分页标题#e#
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3.1 庆元县政府信息公开概况 ................................... 16
3.1.1 庆元县政府信息公开领导体制和工作机制 .......................... 16
3.1.2 庆元县政府信息公开制度建设 .............................. 16
第 4 章 完善县级政府信息公开工作的对策 .................................... 25
4.1 构建完善的政府信息公开制度体系 ................................. 25
4.1.1 完善相关法律法规 .................................. 25
4.1.2 健全相关配套制度 ....................... 26
第 4 章 完善县级政府信息公开工作的对策
4.1 构建完善的政府信息公开制度体系
4.1.1 完善相关法律法规
首先，出台《政府信息公开法》。所谓“开放的行政需要法律的强制驱动”，政府信息公开也需要完善的法律体系这一强力助推器，来助推其工作的顺利开展。就笔者调查的国外相关立法经验来看，政府信息公开法律体系是由《政府信息公开法》、《隐私权法》、《保密法》等法律法规构成。从我国县级政府信息公开存在相关法律法规不够健全的问题来看，我国需依照本国国情，并借鉴国外相关立法经验，建立起相应的完善的法律体系。目前，国务院颁发实施的《信息公开条例》，法律效力明显低于《档案法》、《保密法》等全国人大及其常委会颁布的法律法规，且《信息公开条例》中的一些规定与《档案法》、《保密法》等法律中的部分规定存在不协调之处，因此，在法律适用上往往容易造成冲突。为了建立完善的政府信息公开法律体系，缓和甚至解决相关法律法规适用上的冲突点，我国应出台《政府信息公开法》，让这部法律成为政府信息公开工作的法律依据，并处理好《政府信息公开法》与其他法律的关系，使这部法律与其他法律法规和谐存在，为政府信息公开法律体系的一致性和统一性提供一份保障。
4.1.1 完善相关法律法规
首先，出台《政府信息公开法》。所谓“开放的行政需要法律的强制驱动”，政府信息公开也需要完善的法律体系这一强力助推器，来助推其工作的顺利开展。就笔者调查的国外相关立法经验来看，政府信息公开法律体系是由《政府信息公开法》、《隐私权法》、《保密法》等法律法规构成。从我国县级政府信息公开存在相关法律法规不够健全的问题来看，我国需依照本国国情，并借鉴国外相关立法经验，建立起相应的完善的法律体系。目前，国务院颁发实施的《信息公开条例》，法律效力明显低于《档案法》、《保密法》等全国人大及其常委会颁布的法律法规，且《信息公开条例》中的一些规定与《档案法》、《保密法》等法律中的部分规定存在不协调之处，因此，在法律适用上往往容易造成冲突。为了建立完善的政府信息公开法律体系，缓和甚至解决相关法律法规适用上的冲突点，我国应出台《政府信息公开法》，让这部法律成为政府信息公开工作的法律依据，并处理好《政府信息公开法》与其他法律的关系，使这部法律与其他法律法规和谐存在，为政府信息公开法律体系的一致性和统一性提供一份保障。
其次，正确划定政府信息公开的界线。政府信息公开的范畴是进行政府信息公开具体工作需首要面对恶化解决的问题，正确划定政府信息公开的界线也是展开政府信息公开工作各项具体事务的根本条件。虽然，目前《信息公开条例》规定了政府信息公开的范围，但是，《信息公开条例》只比较笼统和模糊确定了政府信息公开的范围，导致法律适用时缺乏明确的界定，行政机关在实际的政府信息公开工作中也因此享有着较大的自由裁量权，使部分政府单位部门能够较为随意的不合理的限制或者扩大政府信息公开的范围。根据笔者调查的国外相关经验，外国一般规定了政府信息公开范围的原则，即“以公开为原则，不公开为例外”，并明确的列举了不得公开的信息。而我国也规定了同样的政府信息公开范围原则，但是没有像外国一样，列举不得公开的信息，而只是大概的概括了不得公开的信息，使“涉密”往往容易成为政府各单位部门拒绝信息公开的借口，更加扩大这些单位部门的自由裁量权，造成不良循环。为了正确划定政府信息公开的界线，我国各地地方政府应规范分类免予公开的信息，并详细列举保密的具体标准、操作细则等相关事宜，以处理好公开和保密的关系。
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结语
参考文献（略）
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结语
参考文献（略）
