第 1 章 绪论
1.1 研究背景和意义
1.1.1 研究背景
2015 年，国务院《关于简化和优化公共服务流程，方便基层群众办事创业的通知》，要求在简化优化审批流程、创新服务方式、提高服务质量等方面，务必取得突破性进展，不断提高政府公共服务水平和广大人民群众的满意度[1]。2017 年，习近平在十九大报告中提出，要“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。”建设人民满意的服务型政府再次被明确为行政体制改革的总目标[2]。2018 年，山东省实施《关于深化“一次办好”改革深入推进审批服务便民化实施方案》，深入推进审批服务便民化，要求政府提供“店小二”“保姆式”服务，实现“一次办好”[3]。现阶段，建设人民满意的服务型政府是我国各级政府进行“放管服”改革的努力方向。服务型政府建设是当代政府治理模式的新契机，也是新环境新气象下我国政府行政发展的新选择，它涉及管理服务理念转换、机制体制创新和流程环节优化等多方面。
当代社会经济迅速发展，行政审批制度也应当适应新气象新形势的要求，不断加以改进完善，尤其是改革现有不合理的行政审批环节流程，已成为我国服务型政府建设的关键步骤。行政审批流程再造是行政审批制度改革的关键突破口。流程再造最初在企业管理里出现，指的是利用新的技术手段和新的发展方式，改变传统运作模式，实现资源的优化配置，从而提高企业生产效率和服务质量。后来，西方国家开始在政府运行机制中融入流程再造理念，逐步改善政府公共服务效能低、质量差等问题。我国的行政审批制度改革，也必须选择正确的路径，其中之一就是要进行彻底的行政审批流程再造，这是改革成败的关键所在。
县级政府是我国政权组织结构中的基层组织，是我们整个国家保持稳定发展的最基本的地方行政模块。县级政府在我国整个社会经济发展中作用是基础的又是关键的，关注和研究服务型政府建设背景下县级行政审批流程再造，对于深化县级政府行政审批制度改革，加快政府职能转变，深化“放管服”改革，推进“一次办好”意义重大。
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（1）服务型政府建设相关研究
西方国家朝着“服务行政”这个方向不断进行探索改革，实践了公共管理领域理论，为我国服务型政府建设的不断深化提供了不竭的理论和实践源泉。
上世纪 80 年代，新公共管理理论指导并推动广大西方国家进行积极的政府行政改革，实现了政府管理模式的根本转变。新公共管理理论认为，公共管理和服务应该由多个主体，包括政府职能部门、社会团体以及私营企业等共同完成，并引进竞争机制，弱化特权意识；它倡导“顾客至上”，以人为本，以公共利益为中心，是当代政府管理的新实践模式[4]。
新公共服务理论是在新公共管理理论的基础上产生并发展。登哈特夫妇（2010）合著的《新公共服务:服务，而不是掌舵》一书中提出，公共管理以公共性和民主性为导向，重视公民权和人的价值，把以公民和公共利益为重点的管理理念应用于公共服务领域[5]。新公共服务理论的实质，是在公共行政领域，公共产品和公共服务的供给是干线，以顾客为中心的公共服务价值是重点。它把公共利益价值最大化视为公共管理的行为价值取向。其理论内涵主要有四个方面:为公民服务、追求公共利益、注重公民权益和重视人的价值。
治理理论随之衍生而来。治理是指性质不同的个人及其机构，经营管理同一事务的诸多办法和方式的集合，可以用来帮助解决冲突和协调利益[6]。关于国家治理众说纷纭：弗朗西斯·福山（2017）认为国家构建应当合理精简国家功能范围，同时加强国家功能范围内的治理能力，可进行强有力的制度移植，建设小且强的国家[7]。迈克·希尔和彼特·休普（2011）把公共事物管理与当代国家治理结合起来，它更多地注重治理或管理过程的持续进行，并提出未来执行及过程控制的整体方略[8]。基普·维斯库斯(2010)认为经济管制前提要反垄断，创造一个健康、安全的环境[9]。美国学者丹尼尔·史普博(2017)认为政府在经济活动中的参与越来越多，应从规范和实证两方面进行政府管制的考量[10]。治理理论的提出和发展让人们对于公共事务管理过程中的一系列关系有了新的认识。
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第 2 章 服务型政府和流程再造相关理论阐述
2.1 服务型政府相关概念和理论
2.1.1 服务型政府的概念
对于服务型政府的概念，学术界至今尚无定论。学者们从不同角度阐释了服务型政府的科学内涵。“服务型政府”这一概念的首次使用是将它作为与管理型、统治型政府相对立的行政模式，之后它被置于民主制度的框架内，将政府职能与服务核心有效结合，形成了当前的行政模式。
第 3 章 我国县级行政审批流程存在问题、原因及再造方向..........................18...............................
1.2 文献综述
随着“放管服”改革的不断深化，为人民群众提供更便捷、高效的服务，建设人民满意的政府被越来越多的人关注和研究。行政审批事项的办理,关系到群众的切身利益，也关系到我们党和政府的形象。改革审批方式，畅通审批流程，提高审批效能，是建设服务型政府的重要途径。国内外关于服务型政府建设和行政审批流程的研究一直在不断丰富和发展中。
1.2.1 国外研究综述随着“放管服”改革的不断深化，为人民群众提供更便捷、高效的服务，建设人民满意的政府被越来越多的人关注和研究。行政审批事项的办理,关系到群众的切身利益，也关系到我们党和政府的形象。改革审批方式，畅通审批流程，提高审批效能，是建设服务型政府的重要途径。国内外关于服务型政府建设和行政审批流程的研究一直在不断丰富和发展中。
（1）服务型政府建设相关研究
西方国家朝着“服务行政”这个方向不断进行探索改革，实践了公共管理领域理论，为我国服务型政府建设的不断深化提供了不竭的理论和实践源泉。
上世纪 80 年代，新公共管理理论指导并推动广大西方国家进行积极的政府行政改革，实现了政府管理模式的根本转变。新公共管理理论认为，公共管理和服务应该由多个主体，包括政府职能部门、社会团体以及私营企业等共同完成，并引进竞争机制，弱化特权意识；它倡导“顾客至上”，以人为本，以公共利益为中心，是当代政府管理的新实践模式[4]。
新公共服务理论是在新公共管理理论的基础上产生并发展。登哈特夫妇（2010）合著的《新公共服务:服务，而不是掌舵》一书中提出，公共管理以公共性和民主性为导向，重视公民权和人的价值，把以公民和公共利益为重点的管理理念应用于公共服务领域[5]。新公共服务理论的实质，是在公共行政领域，公共产品和公共服务的供给是干线，以顾客为中心的公共服务价值是重点。它把公共利益价值最大化视为公共管理的行为价值取向。其理论内涵主要有四个方面:为公民服务、追求公共利益、注重公民权益和重视人的价值。
治理理论随之衍生而来。治理是指性质不同的个人及其机构，经营管理同一事务的诸多办法和方式的集合，可以用来帮助解决冲突和协调利益[6]。关于国家治理众说纷纭：弗朗西斯·福山（2017）认为国家构建应当合理精简国家功能范围，同时加强国家功能范围内的治理能力，可进行强有力的制度移植，建设小且强的国家[7]。迈克·希尔和彼特·休普（2011）把公共事物管理与当代国家治理结合起来，它更多地注重治理或管理过程的持续进行，并提出未来执行及过程控制的整体方略[8]。基普·维斯库斯(2010)认为经济管制前提要反垄断，创造一个健康、安全的环境[9]。美国学者丹尼尔·史普博(2017)认为政府在经济活动中的参与越来越多，应从规范和实证两方面进行政府管制的考量[10]。治理理论的提出和发展让人们对于公共事务管理过程中的一系列关系有了新的认识。
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第 2 章 服务型政府和流程再造相关理论阐述
2.1 服务型政府相关概念和理论
2.1.1 服务型政府的概念
对于服务型政府的概念，学术界至今尚无定论。学者们从不同角度阐释了服务型政府的科学内涵。“服务型政府”这一概念的首次使用是将它作为与管理型、统治型政府相对立的行政模式，之后它被置于民主制度的框架内，将政府职能与服务核心有效结合，形成了当前的行政模式。
服务型政府即为人民服务的政府，是针对传统计划经济体制下政府包揽一切，实行行政管制的模式而提出的新型现代化治理模式。本质上，服务型政府的服务对象应该是广大人民群众，政府管理的效果应该由人民来检验。它最基本的功能应该是满足社会成员的公共需求，组织和实施有效的公共供给。对服务型政府的界定，没有脱离“管理”空讲“服务”，而是站在服务的角度对政府职能的深入理解。虽然各界众说纷纭，但根据中央文件精神，并综合学术界研究成果，对服务型政府这一名词有了完整的定义:所谓服务型政府，即坚持执政为民，一切以人民利益为重，通过规范政府行为、改革运作机制，把公共服务职能作为政府职能的核心并加以提升，不断满足民众公共需求的政府[32]。在本研究中把服务型政府建设作为背景，据此展开探讨研究，得出县级政府行政审批流程再造优化途径和对策，可进一步促进县级服务型政府的建设。
2.1.2 “为人民服务”执政理念
2.1.2 “为人民服务”执政理念
我们党“为人民服务”的理论体系，是具有中国特色的执政理念，也是我们建设服务型政府的有力理论支撑。人民群众创造了历史，是社会发展的决定性力量。我国历任党和国家领导人都特别注重实践为人民服务、对人民负责的理念。毛泽东在党的七大上提出人民才是创造世界历史的动力，他在领导中国进行革命和建设的过程中，提出“全心全意为人民服务”，并始终坚持人民的主体地位。这是我党执政理念的真实体现，也是政府建设的前进方向[33]。1985 年，邓小平同志说过“什么叫领导？领导就是服务。”它集中反映了党的根本宗旨和党的领导的本质特征，是在改革开放进程中“为人民服务”理论的深入继承和发扬，同时也揭示了社会主义国家政府的根本职责[34]。新世纪新发展，江泽民同志提出了“三个代表”重要思想，这是“为人民服务”理念在新时期的发展延续，是转变服务观念、适应群众需求的重要体现，是广大党员干部坚持“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”这一人生坐标的指导思想[35]。2003 年，以胡锦涛为总书记的党中央提出了可持续发展观，坚持以人为本，树立全面协调可持续发展观，促进经济、社会和人的全面发展，这是中国共产党科学执政的指导思想和“为人民服务”理论的升华[36]。从 2013 年开始，习近平同志多次提到“中国梦”，我们要实现国家富强、民族振兴、人民幸福，实现中华民族的伟大复兴。实现中国梦是政府职能转变的思想动力，是推动政府公共服务改革和社会进步的强大力量[37]。
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2.2 流程再造相关概念、方法和原则
2.2.1 流程再造概念
流程再造的概念最初由美国学者迈克尔·汉默和詹姆斯·钱皮提出，指的是企业为了提高业绩，对于整体运行程序和模式进行彻底打破重造，从新思考并设计，以期达到企业绩效的大提升。流程再造理论首先运用于企业，后来政府部门也采纳并灵活应用，以便于进一步梳理、规范、优化其工作流程。20 世纪 80 年代初起，很多国家先后进行了政府改革，其中就包括行政审批方面的改革。随着社会主义市场经济体制的不断发展，行政审批作为我国行政管理的重要手段，对市场经济在宏观调节方面作用越来越重要。由于我国市场经济、法治社会还在逐步发展，行政审批方面还不是特别完善，审批职能模糊、范围过于宽泛、程序繁琐又效率低下等这些现象的存在，极大阻碍了我们的社会经济发展。同时，我们国家政府也在不断探索丰富“为人民服务”之路，实现政府职能逐步从管理型向服务型提升，这也是推动地方政府进行审批制度改革的新动力。在本研究的案例中，运用了流程再造理论。特别是在流程整合过程中将运用信息技术手段，全面优化整合行政审批和政务服务事项的办理流程，力争做到整体流程全程最优化，在服务对象满意度、政府行政效能、资源利用度等各个方面都有显著提升，充分体现了流程再造理论的实际应用。#p#分页标题#e#
2.2.2 流程再造方法
流程再造有两种方法，其选择取决于再造主体的实际情况，也会交叉使用。
系统改造法。在当前流程基础上，通过分辨剖析、查找问题、理清思路，把旧流程改造成新流程。它的优点显而易见，就是见效快，并因为对现行运作波动小，所以面临的风险也较低。缺点就是力度不大，解决问题不够彻底。这种渐进式的改革能够使业绩明显改善，又不至于产生大的不平衡因素，大规模推广起来比较有优势。
全新设计法。即不考虑现有流程，直接另起炉灶，重新设计运作方式和流程。其优点是力度很大，有可能极大地提高效率。主要缺点就是阻力较大，风险较高，对正常工作影响较大。
本研究中县级政府的行政审批流程再造倾向于第一种方式，即渐进式改革，在不影响整体工作大局的前提下，我们对整个流程进行糅合完善，提升效能。当然，在具体流程环节中，我们也进行了全新设计改造，可以说是两种方法的融会贯通。
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2.2 流程再造相关概念、方法和原则
2.2.1 流程再造概念
流程再造的概念最初由美国学者迈克尔·汉默和詹姆斯·钱皮提出，指的是企业为了提高业绩，对于整体运行程序和模式进行彻底打破重造，从新思考并设计，以期达到企业绩效的大提升。流程再造理论首先运用于企业，后来政府部门也采纳并灵活应用，以便于进一步梳理、规范、优化其工作流程。20 世纪 80 年代初起，很多国家先后进行了政府改革，其中就包括行政审批方面的改革。随着社会主义市场经济体制的不断发展，行政审批作为我国行政管理的重要手段，对市场经济在宏观调节方面作用越来越重要。由于我国市场经济、法治社会还在逐步发展，行政审批方面还不是特别完善，审批职能模糊、范围过于宽泛、程序繁琐又效率低下等这些现象的存在，极大阻碍了我们的社会经济发展。同时，我们国家政府也在不断探索丰富“为人民服务”之路，实现政府职能逐步从管理型向服务型提升，这也是推动地方政府进行审批制度改革的新动力。在本研究的案例中，运用了流程再造理论。特别是在流程整合过程中将运用信息技术手段，全面优化整合行政审批和政务服务事项的办理流程，力争做到整体流程全程最优化，在服务对象满意度、政府行政效能、资源利用度等各个方面都有显著提升，充分体现了流程再造理论的实际应用。#p#分页标题#e#
2.2.2 流程再造方法
流程再造有两种方法，其选择取决于再造主体的实际情况，也会交叉使用。
系统改造法。在当前流程基础上，通过分辨剖析、查找问题、理清思路，把旧流程改造成新流程。它的优点显而易见，就是见效快，并因为对现行运作波动小，所以面临的风险也较低。缺点就是力度不大，解决问题不够彻底。这种渐进式的改革能够使业绩明显改善，又不至于产生大的不平衡因素，大规模推广起来比较有优势。
全新设计法。即不考虑现有流程，直接另起炉灶，重新设计运作方式和流程。其优点是力度很大，有可能极大地提高效率。主要缺点就是阻力较大，风险较高，对正常工作影响较大。
本研究中县级政府的行政审批流程再造倾向于第一种方式，即渐进式改革，在不影响整体工作大局的前提下，我们对整个流程进行糅合完善，提升效能。当然，在具体流程环节中，我们也进行了全新设计改造，可以说是两种方法的融会贯通。
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3.1 我国县级行政审批流程存在问题.........................18
3.1.1 服务理念淡漠............................. 18
3.1.2 职能交叉模糊................................. 18
第 4 章 昌乐县行政审批流程再造个案分析.............................26
4.1 昌乐县行政审批流程再造的做法、取得成效...........................26
4.1.1 昌乐县行政审批流程再造的做法.............................. 26
4.1.2 昌乐县行政审批流程再造取得成效...............................28
第 5 章 优化县级行政审批流程再造的路径对策...............................33
5.1 创新服务理念............................33
5.1.1 主动服务.............................33
5.1.2 综合服务............................33
第 5 章 优化县级行政审批流程再造的路径对策
5.1 创新服务理念
5.1.1 主动服务
行政审批流程再造，思想转变先行。首先，审批工作人员要在思想上清醒地认识到流程再造实质上是以顾客需求为核心，以行政审批流程为依托进行的反思和设计，不只是审批环节和程序的增减。随着市场经济的发展进步，公众参政议政能力逐步提高，政府功能方向逐步向为公众提供优质的公共产品和公共服务，为经济发展提供良好的宏观环境进行转变。开展行政审批流程再造，必须牢固确立公众导向的服务意识，自觉践行主动服务。主动服务会使服务对象感受到热情和积极，有利于审批工作者和群众的关系优化和谐。化被动服务为主动服务，需要进行多方面的疏导和培养。首先，领导要以身作则，积极鼓励和倡导，逐渐把所有工作人员向主动服务带动；同时，单位科室的规章制度要对此进行规范、要求和激励，追根溯源进行“立法”，这是主动服务意识养成的保障；最重要的是单位要对职工的服务意识进行培训和巩固，经常性营造浓厚的主动服务的氛围，在这样的大环境下主动服务意识才能长久持续，时刻处于良性循环之中。
5.1.2 综合服务
一项行政审批业务经常涉及多个部门，这就需要各个窗口单位的协调配合，共同发力，才能高质量、高效率为群众服好务。行政审批流程再造需要逐步加强各审批部门之间的沟通与合作，信息共享，合作共赢。地方政府应稳步推进部门间协调配合制度的建立，形成工作合力，增强整体凝聚力。各窗口部门要认真履职，把本职工作干熟干好干精；同时，要顾全大局，以审批业务为重，在受理、勘查等审批进程中，坚持“一盘棋”考量，及时协商解决工作中的问题，不推诿不敷衍，凝心聚力为群众办好事，服好务。
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第 6 章 结论与不足
参考文献(略)
