1. 绪论
1.1研究背景及意义
1.1.1研究背景
1.1.1.1 复杂经济环境下我国营商环境面临挑战
随着 2008 年以后数字化、网络化、智能化、智慧化技术的迅猛发展，全球地缘政治局势动荡加剧，世界经济一体化格局日渐瓦解，产能过剩趋势越演越烈，高新技术竞争日趋白热化，营商环境作为维持竞争力的外部必要条件，成为各国政府高度关注的战略领域和国家软实力竞争的焦点。
商事登记作为各国政府控制市场主体准入的一项制度规范，是商主体顺利进入市场的关键环节，而政府商事登记服务的效率、水平和质量，是营商环境的重要指标之一，与国家地区经济发展息息相关。如果商主体需要花费大量的人力财力才能取得市场主体资格，当涉及特殊行业时，还需要先满足行业主管部门的营业资格审批，即前置审批，就会严重影响社会对营商环境的认知。一个新兴的商主体在还没有开始营业前就需要花费大量的成本和时间，在某种程度上不利于市场活力的迸发。
有鉴于此，从上世纪八十年代以来，我国开展了数次大规模的政府改革，均以调整政府、市场、社会三者边界的行政审批制度改革作为突破口，旨在削减了大量行政审批事项。鉴于商事登记行政审批制度攸关营商环境，所以商事登记行政审批制度改革一直是政府关注的重点。2014 年以来，以广州、福建等地为试点地区开始了新一轮的商事登记制度改革，按照促进登记便利化的总体思路，在放宽准入条件、优化审批流程等方面做出了巨大努力。但其改革仅仅停留在部门内部流程的优化，对于跨部门流程再造依然难以推进。商事登记作为各国政府控制市场主体准入的一项制度规范，是商主体顺利进入市场的关键环节，而政府商事登记服务的效率、水平和质量，是营商环境的重要指标之一，与国家地区经济发展息息相关。如果商主体需要花费大量的人力财力才能取得市场主体资格，当涉及特殊行业时，还需要先满足行业主管部门的营业资格审批，即前置审批，就会严重影响社会对营商环境的认知。一个新兴的商主体在还没有开始营业前就需要花费大量的成本和时间，在某种程度上不利于市场活力的迸发。
目前，我国企业注册登记时间平均水平缩减到 22 天，但是与一些发达国家相比还存在较大距离。世界银行发布的《2018 全球营商环境报告》中显示，我国近年来各方面改革的成果显著，但是营商环境和开办企业便利度两项世界排名却出现了严重下降趋势①。可见，商事登记制度成为影响我国营商环境的软肋。
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1.2关键概念辨析
1.2.1商事主体的概念辨析
在已有的研究成果中，诸多学者将商事主体简称为商主体，这里我们也将其界定为同一概念。商事主体的界定，按照国际惯例都是在商法典中明确规定，国外一般将商事主体称之为商人。比如，《法国商法典》规定：“从事商业活动并将之作为职业的人，为商人。”《德国商法典》规定：“商事经营者谓之商人。”《日本商法典》规定：“商人即以自己的名义，以从事商业活动为职业的人”①。不难看出，在这些国家的商法典中，对于商事主体概念的界定，差别不大。
就我国而言，对于商事主体的界定，归纳起来不外乎两类：一是广义说，学者将商事主体界定得较为宽泛，即商事主体是商事法律关系主体的简称，是指根据商法的规定，具备商事行为能力以及商事权利能力，并能够以自己的名义参加各种法律关系，并在此过程中享有商事权利、履行商事义务的公民或组织②。二是狭义说，专指以营利为目的、经核准登记从事商品生产和经营的个人和组织。持此见解者为主流，如有学者认为，“商事主体”作为商法学的一个基本概念，应当定义为：根据商法的规定、独立享有商事权利和履行商事义务的个人或组织③。
1.2.2商事登记的概念辨析
商事登记亦称商业登记，古罗马时期已产生了商事登记制度的雏形。中世纪，商业较为繁荣的意大利以及地中海沿岸，逐渐形成了具有一定规模的行会组织，若想进行商事经营，就必须将相关事项依据既定的程序登记在行会成员册中，这便形成了早期的登记制度，伴随着商业活动的发展壮大，起源于商人习惯法中的登记规则演变为国家制定法。
我国现有法律中没有“商事登记”这一说，只有企业登记。工商部门对商事登记概念的界定是：商事登记是指商事申请人以设立、终止商事登记资格或变更商事主体登记事项为目的，根据法律法规的要求由登记机关将需要登记的事项依申请登记在登记簿，并经登记机关核准登记、进行公告的法律行为①。
在工商部门看来，商事登记是一种依申请的法律行为，是行政许可的一种。学术界对商事登记概念的界定有以下几种观点：
3.1 研究方法的设计............................. 24我国现有法律中没有“商事登记”这一说，只有企业登记。工商部门对商事登记概念的界定是：商事登记是指商事申请人以设立、终止商事登记资格或变更商事主体登记事项为目的，根据法律法规的要求由登记机关将需要登记的事项依申请登记在登记簿，并经登记机关核准登记、进行公告的法律行为①。
在工商部门看来，商事登记是一种依申请的法律行为，是行政许可的一种。学术界对商事登记概念的界定有以下几种观点：
第一，结果论的“商事登记”，此种定义方式重点关注的是商事登记的结果，对商事登记的过程不做考虑，譬如 C·W·卡纳里斯在其著作《德国商法》中提出：“商事登记是保存在各个基层法院的有关商法领域法律事实的公开名单”②。
第二，过程论的“商事登记”，此种定义方式与结果导向相反，它更注重过程的重要性。譬如“商事登记是指商主体或者商主体的筹办人，基于设立、变更或终止主体资格的目的，根据涉及商事登记的相关法律法规规定的内容和办理程序，向登记机关提出申请，并经登记机关核查核准后，将登记事项记载在登记簿上的法律行为”③。
第三，性质论的“商事登记”，此种定义方式更注重商事登记的性质。譬如“商事登记是指商事主体根据商法、商事登记法或者其他相关法律的规定，经申请后由登记机关核准登记并进行公示的法律行为”④。
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2. 理论基础与研究综述
2.1政府流程再造的理论渊源
2.1.1商业流程再造理论
第三，性质论的“商事登记”，此种定义方式更注重商事登记的性质。譬如“商事登记是指商事主体根据商法、商事登记法或者其他相关法律的规定，经申请后由登记机关核准登记并进行公示的法律行为”④。
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2. 理论基础与研究综述
2.1政府流程再造的理论渊源
2.1.1商业流程再造理论
“再造”概念最早出现在计算机软件工程领域，其与信息技术的发展密不可分，主要是针对外部竞争环境和顾客需求的变化，提出进行“根本的重新思考”和“彻底的重新设立”。进入 20 世纪 80 年代，市场竞争日益加剧，信息技术迅速发展，全球化的浪潮日益增强，原有的“科层制管理”造成的流程分工过细、追求局部效率、流程环节冗长、部门壁垒森严、忽视顾客利益等问题阻碍企业的高速发展。因此，企业内外环境的变化和企业自身管理的实践成为企业管理理论发展的助推器，商业流程再造理论因此诞生。随后，以美国为代表的西方发达国家开展了一场“商业流程再造”的工商管理革命，掀起了进行企业变革的热潮。商业流程再造最早于 1990 年出现在迈克尔·哈默（1990）的《再造：不是自动化，
而是重新开始》一文中。1993 年哈默和钱皮合著了《再造企业》一书，对商业流程再造思想进行了详细介绍。与此同时，达文波特博士与肖特博士也在《新工业工程：信息技术和业务流程再设计》一文中强调“商业流程重新设计（BusinessProcess Redesign,BPR）”这一定义，区别于哈默的“彻底的重新设计”的概念。
1、商业流程再造的定义及其特征
1993 年，美国著名管理学家迈克尔·哈默和詹姆斯·钱皮（1993）在《再造企业——管理革命的宣言书》一书中，系统阐述了商业流程再造的思想。所谓商业流程再造就是对企业的业务流程进行根本性的再思考和彻底性的再设计，使企业能够在成本、质量、服务和速度等方面取得戏剧性的改善，并能够最大限度地适应以“顾客、竞争和变化”为特征的现代企业经营环境①。其中，“根本性”、“彻底性”、“显著性”和“流程”是核心内容，也是商业流程再造的基本特征。
根本性，是指企业再造要树立新的理念，对企业长期累积形成的分工制、等级制进行根本性的再认识，打破原有思维模式，对流程进行创新性思考。
彻底性，是指企业再造不仅仅停留在对企业细微的改变，而是进行彻底的、全新的改造，打破旧有的行为方式和科层制的组织结构以及业务流程，对企业进行重塑。
1、商业流程再造的定义及其特征
1993 年，美国著名管理学家迈克尔·哈默和詹姆斯·钱皮（1993）在《再造企业——管理革命的宣言书》一书中，系统阐述了商业流程再造的思想。所谓商业流程再造就是对企业的业务流程进行根本性的再思考和彻底性的再设计，使企业能够在成本、质量、服务和速度等方面取得戏剧性的改善，并能够最大限度地适应以“顾客、竞争和变化”为特征的现代企业经营环境①。其中，“根本性”、“彻底性”、“显著性”和“流程”是核心内容，也是商业流程再造的基本特征。
根本性，是指企业再造要树立新的理念，对企业长期累积形成的分工制、等级制进行根本性的再认识，打破原有思维模式，对流程进行创新性思考。
彻底性，是指企业再造不仅仅停留在对企业细微的改变，而是进行彻底的、全新的改造，打破旧有的行为方式和科层制的组织结构以及业务流程，对企业进行重塑。
戏剧性，是指企业再造的最终目的是在业绩上得到显著的变化，而不是轻微的进步，比如大幅度降低成本，缩短生产周期等。不是缓和的，渐进的改善，而是以新的流程系统取代旧的流程系统，在业绩上取得巨大飞跃。
流程，业务流程再造关注的是企业的业务流程，企业再造必须以流程为抓手，对业务流程进行重新设计，企业再造的一切工作都是围绕业务流程展开的。
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2.2政府流程再造研究综述
2.2.1政府流程再造的概念
美国学者戴维·奥斯本和彼德·普拉斯特立克（2002）将“流程再造”看作“政府再造”的元工具，他认为：“流程再造作为一个元工具将会改变或消除原本人们从事的工作，并改变传统的组织结构。流程再造与全面质量管理不同，它是一次大革新”①。莱斯利·P·威尔科克斯、温迪·库里和西尔维·杰克逊（1997）认为：“新公共管理极具管理属性，而流程再造是一个看起来完全不同但又具有极强操作性的工具，它能对组织和绩效产生极大的影响，这对管理者具有极大的吸引力”①。姜晓萍（2006）更全面的概括政府流程再造的含义，她认为政府流程再造是在借鉴商业流程再造的理念和技术的基础上，以“公众需求”为出发点和落脚点，通过对政府原有组织结构和服务流程进行全面而彻底的重塑，形成组织内部决策、执行、监督机制的有机联系和互动，以适应内外部环境的变化，达到显著提升组织绩效的目标，使公众更认可和满意政府所提供的公共产品和服务②。#p#分页标题#e#
2.2.2政府流程再造的目标
政府与企业本质上的不同，使得政府部门进行流程再造时不可能像企业一样将重点放在效率和效益上，政府的公共性决定了政府流程再造的目标不仅要强调效率，还要将公平与社会责任纳入目标中。西方政府以提高行政效率、减轻行政成本、提高服务质量等突出问题为流程再造的目标，但更强调再造的社会服务功能③。学界对政府流程再造目标的研究有以下几个方面：
一是改革金字塔式的组织结构。戴维·奥斯本和彼德·普拉斯特里克（1997）提出，“政府再造”是通过提高组织效能达到公共体制转型④。吕维霞，庞磊（2011）认为政府流程再造的目标是运用新型理念来重组现有流程，以实现提高政府组织绩效、革除官僚制下政府管理模式的各种弊端，同时兼顾组织流程整体性⑤。姚何煜（2012）指出流程再造不是一般意义上的政治体制改革，是对组织目标、激励机制、组织责任、权力结构和组织文化进行变革，从而实现对组织结构和公共体制的重构⑥。
二是提高行政效率。刘晓洋（2016）认为政府流程再造是以效率为目标。通过对政府流程的彻底性重塑和根本性再思考，促使部门间实现虚拟整合、减除不必要的环节，再造一个具有“企业家精神”的政府⑦。杨杨（2016）也认为政府流程再造是以提高绩效水平为目标，即在各部门相同工作时间和工作任务下，通过流程再造实现高效率、低成本和高服务质量的目标⑧。
三是以需求为导向，提高公众满意度。政府流程再造的最终目标就是能快速回应和满足公众的多元需求，提高公众满意度①。汪智汉，宋世明（2013）提出我国政府实行流程再造的目标之一就是要通过对政府流程的持续改善，提升行政效能，最终达到提高公众对政府工作满意度的目的②。拉塞尔·M·林登（2010）认为政府流程再造要以满足顾客无缝隙的需求为目标，流程再造不是对现有流程的全盘否定，不是以部门削减、职能调整为导向，而是以顾客为导向，将政府在各项资源投入、行政行为、公共产品的提供等方面，都能充分满足顾客的需求，使公众能随时随地享到政府提供的服务③。
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3. 研究设计与分析框架........................... 24
流程，业务流程再造关注的是企业的业务流程，企业再造必须以流程为抓手，对业务流程进行重新设计，企业再造的一切工作都是围绕业务流程展开的。
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2.2政府流程再造研究综述
2.2.1政府流程再造的概念
美国学者戴维·奥斯本和彼德·普拉斯特立克（2002）将“流程再造”看作“政府再造”的元工具，他认为：“流程再造作为一个元工具将会改变或消除原本人们从事的工作，并改变传统的组织结构。流程再造与全面质量管理不同，它是一次大革新”①。莱斯利·P·威尔科克斯、温迪·库里和西尔维·杰克逊（1997）认为：“新公共管理极具管理属性，而流程再造是一个看起来完全不同但又具有极强操作性的工具，它能对组织和绩效产生极大的影响，这对管理者具有极大的吸引力”①。姜晓萍（2006）更全面的概括政府流程再造的含义，她认为政府流程再造是在借鉴商业流程再造的理念和技术的基础上，以“公众需求”为出发点和落脚点，通过对政府原有组织结构和服务流程进行全面而彻底的重塑，形成组织内部决策、执行、监督机制的有机联系和互动，以适应内外部环境的变化，达到显著提升组织绩效的目标，使公众更认可和满意政府所提供的公共产品和服务②。#p#分页标题#e#
2.2.2政府流程再造的目标
政府与企业本质上的不同，使得政府部门进行流程再造时不可能像企业一样将重点放在效率和效益上，政府的公共性决定了政府流程再造的目标不仅要强调效率，还要将公平与社会责任纳入目标中。西方政府以提高行政效率、减轻行政成本、提高服务质量等突出问题为流程再造的目标，但更强调再造的社会服务功能③。学界对政府流程再造目标的研究有以下几个方面：
一是改革金字塔式的组织结构。戴维·奥斯本和彼德·普拉斯特里克（1997）提出，“政府再造”是通过提高组织效能达到公共体制转型④。吕维霞，庞磊（2011）认为政府流程再造的目标是运用新型理念来重组现有流程，以实现提高政府组织绩效、革除官僚制下政府管理模式的各种弊端，同时兼顾组织流程整体性⑤。姚何煜（2012）指出流程再造不是一般意义上的政治体制改革，是对组织目标、激励机制、组织责任、权力结构和组织文化进行变革，从而实现对组织结构和公共体制的重构⑥。
二是提高行政效率。刘晓洋（2016）认为政府流程再造是以效率为目标。通过对政府流程的彻底性重塑和根本性再思考，促使部门间实现虚拟整合、减除不必要的环节，再造一个具有“企业家精神”的政府⑦。杨杨（2016）也认为政府流程再造是以提高绩效水平为目标，即在各部门相同工作时间和工作任务下，通过流程再造实现高效率、低成本和高服务质量的目标⑧。
三是以需求为导向，提高公众满意度。政府流程再造的最终目标就是能快速回应和满足公众的多元需求，提高公众满意度①。汪智汉，宋世明（2013）提出我国政府实行流程再造的目标之一就是要通过对政府流程的持续改善，提升行政效能，最终达到提高公众对政府工作满意度的目的②。拉塞尔·M·林登（2010）认为政府流程再造要以满足顾客无缝隙的需求为目标，流程再造不是对现有流程的全盘否定，不是以部门削减、职能调整为导向，而是以顾客为导向，将政府在各项资源投入、行政行为、公共产品的提供等方面，都能充分满足顾客的需求，使公众能随时随地享到政府提供的服务③。
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3. 研究设计与分析框架........................... 24
3.1.1 实证研究法........................... 24
3.1.2 案例研究法........................ 24
4. “最多跑一次”背景下商事登记流程改革路径目标及现状定位............... 29
4.1“最多跑一次”背景下商事登记流程再造的路径目标....................... 29
4.1.1“最多跑一次”改革的总体目标............................................... 29
4.1.2“最多跑一次”背景下商事登记流程再造的路径目标........... 30
5. 商事登记流程再造历史路径研究：以杭州市餐饮企业登记为例............... 42
5.1 杭州市商事登记流程改革路径的案例背景........................... 42
5.2 杭州市餐饮企业登记流程再造历史路径介绍............................ 43
5. 商事登记流程再造历史路径研究：以杭州市餐饮企业登记为例
5.1杭州市商事登记流程改革路径的案例背景
杭州市是浙江省乃至全国较早开展商事登记制度改革的城市。2000 年，杭州市试点推行企业注册前置业务流程制度改革，以电话传真联网方式进行业务流程改进的尝试。2013 年 12 月杭州市工商局发布《杭州市工商登记制度改革试点实施细则》，拉开了杭州市商事登记制度改革的帷幕。这次改革的主要内容包括：实行“先照后证”制度，放宽注册资本条件、简化住所登记手续、实行“五证一章联发”、实行名称核准不重名原则等 9 项新措施。并将高新区（滨江）作为试点城市，随后在下城区、西湖区启动联办服务。并在同年开展了工商、质监和食药监等管理体制改革和机构整合，整合了市工商局、市食安办、市食品药品监管局的职责，组建了市市场监督管理局，随后建立市场监督管理局窗口入驻行政服务中心，开展集中审批工作。
2017 年 5 月杭州市在全省“最多跑一次”改革大背景下在商事登记领域实行流程再造。通过在行政服务中心设立了商事登记综合窗口，实行“前台一窗受理、后台内部流转、部门分类审批、统一窗口出件、事项一次办结”的行政审批模式。随后，杭州市推出了商事登记“1+N”+X 多证合一、证照联办①改革，并配套开发了“一网通”系统，使 85%的新设企业能够按照“一件事”的标准实现全流程网上办事，实现“准入即准营”的目标。同时为了破解“取名难”的问题，杭州市还实行了企业名称自主申报制，取消名称核准环节。目前为止，商事登记“一网通”系统已经纳入“多证合一”38 项，“证照联办”96 项，共计 134 项，杭州市新办企业纳入网上办事的比例高达 95%以上，纳入网上证照联办的比例已经提升至 90%以上①。实现了市及市以下涉企证照全面覆盖，推动着窗口审批向网上审批、移动审批，集成服务的转型。
截至 2017 年年末，杭州市在册的各类市场主体总量达到 100.01 万户。2017年度新设市场主体 20.02 万户，同比增幅 18.22%，杭州市在册企业总量达 52.87万户，个体总量达 47.14 万户，企业总量占市场主体总量的 52.86%，企业总量大于个体总量，成功实现市场主体组织形式的转型升级，改革成效凸显②。
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6.结论
本文以政府流程再造理论为视角对商事登记制度改革进行深度分析，通过文献和政策总结构建分析框架，并将杭州市餐饮企业开办流程作为具体案例展开研究，从对外服务流程、内部协作流程和信息化支撑三个方面对改革路径两个阶段进行对比分析，探索其取得的经验与不足。最后提出了商事登记流程再造路径：优化面向公众的服务流程；再造部门内部协作流程；实现全程电子化登记。并提出通过法律保障；安全保障；绩效驱动三个方面来保障流程的顺利实施。本文的创新点在于通过对比剖析杭州市商事登记行政审批制度改革脉络，还采用了一个全新的流程再造研究视角，从根本上指明了商事登记制度改革的发展方向。由于本人学识有限，对案例的调查与研究不够深入，实证数据不够充足，使得本论文还有很大的改进空间，基于流程再造理论进行行政审批制度改革的研究还有许多领域和方向未曾涉及。基于以上研究，本文对今后商事登记流程再造相关研究提出以下展望：
1、改革是一个不断修正的过程。商事登记流程再造是一个复杂的系统化工程，需要多个部门相互配合协作以及各种配套措施的辅助，其再造的复杂性也决定了商事登记流程优化过程的长期性。再造过程需要结合地方经济发展现状和需求进行不断修正和改善，从而确保新的流程能达到改革的既定目标。因此，如何确保流程实施过程中不会偏离既定目标路径，如何避免改革中出现的“双轨制”是亟需思考的问题。
2、建立完善的监管体系。在市场主体“宽进”的同时，要进一步加强“严管”，厘清市场监管职责。根据谁审批、谁监管的原则切实履行市场监管职责，对“先照后证”“证照分离”改革后出现的监管真空，应强化事中事后监管。实现部门间依法履职信息的互联互通、联动响应，根本上增强监管合力，提高监管效能。如何清晰界定监管范围，避免职能交叉也是需要进一步思考的问题。
商事登记流程再造是一个触及多方利益的改革，因此在改革过程中要正确看待改革的艰巨性和长期性，各级地方政府要积极作为，认清现状，不可急功近利，结合地方实际稳妥实施改革。
参考文献（略）
2、建立完善的监管体系。在市场主体“宽进”的同时，要进一步加强“严管”，厘清市场监管职责。根据谁审批、谁监管的原则切实履行市场监管职责，对“先照后证”“证照分离”改革后出现的监管真空，应强化事中事后监管。实现部门间依法履职信息的互联互通、联动响应，根本上增强监管合力，提高监管效能。如何清晰界定监管范围，避免职能交叉也是需要进一步思考的问题。
商事登记流程再造是一个触及多方利益的改革，因此在改革过程中要正确看待改革的艰巨性和长期性，各级地方政府要积极作为，认清现状，不可急功近利，结合地方实际稳妥实施改革。
参考文献（略）
